□PPP作为政府与私人组织之间的合作模式，更需要通过精细化的契约设计，明确政府与社会资本合作的契约下各个阶段所要解决的关键性问题，并在此基础上强化公私合作契约中对各主体的硬性约束。
    □PPP模式中，设立监管机制的目的旨在维护社会公共利益，保障私人合作方的合法权益及公共产品和服务的有效提供。政府监管重心应当从项目建设资金的监督，转为对项目运营服务质量的监督。
    □PPP项目涉及的风险因素众多、来源广泛。现行立法对PPP项目风险防范机制的规定几乎是空白。实践中不少PPP项目之所以运行不畅，很大原因在于公共部门和私营部门之间缺乏公平的风险分担标准。
    PPP　模式，即　Public—Private—Partner－ship的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
    PPP模式是现代社会合作治理的一种方式，以为了推进城镇化与公共服务均等化而采取政府、企业、公众共担、共享、共治的一种模式。只有相关主体的责、权、利明晰化与均衡化，才能实现“合作治理”的本质。现代社会由政府调节、市场调节与社会调节三大调节机制构成，而PPP模式正是由这三大调节机制共同发挥作用。从法治角度来看，PPP模式在这三大调节机制作用下形成了契约约束、监管、公共利益表达、风险防范与多元纠纷解决等四大法律机制。
    PPP契约约束机制
    PPP模式在本质上必须通过协议来完成。因此，PPP相关主体如何通过一系列契约安排其权责利，就显得十分关键，而且契约的一系列程序与实体的安排，会直接导致PPP  模式的变动。PPP模式是政府与社会资本建立的“全过程”的合作框架，通过契约约束机制使合作双方达到比各方单独行动更具有优势和价值的结果。
    PPP契约约束机制的核心内涵是公共治理的目标和要求如何通过契约条款的设计与制定体现出来，权利义务配置的合理程度不仅仅反应了契约双方的力量博弈，同时体现了一个政府治理水平的优劣。PPP契约约束机制不仅体现在立法中，而且体现在操作指南与合同示范文本中，这就需要对其进行整合和调适。因此，必须通过精细化的契约设计，明确政府与社会资本合作的契约下各个阶段所要解决的关键性问题，抓住每一个阶段的主要矛盾，并在此基础上强化公私合作契约中对各主体的硬性约束。因此，PPP契约约束机制的展开是一个以合同缔结作为时间节点的持续性过程。
    PPP模式的监管机制
    PPP模式的本质是将原由政府部门承担的行政任务转变为政府部门与私人共同来完成行政任务。在这一过程中，PPP监管目的旨在维护社会公共利益，保障私人合作方的合法权益，公共产品和服务的有效提供。这三者是有机结合在一起的。
    PPP模式的监管内容包括对政府的监管、社会资本的监管、合作项目的监管。惟有准确与恰当的监管，才能推动PPP模式的良性发展，具体要求包括：
    其一，政府实施监管必须是依法合规。这里的“法”指的是立法中对政府监管机构的权责做出明确的规定。
    其二，通过对社会资本特定资质条件的设定，保障合作项目提供产品的质量和数量，以透明度原则保障相关市场主体之间的公平竞争，并根据合作项目进展及提供公共产品情况，为社会资本提供相应的经济激励。
    其三，政府监管重心应当从项目建设资金的监督，转为对项目运营服务质量的监督。PPP监管机制是通过监管目的与原则、监管体制、监管内容、监管程序、法律责任等监管规则而实现的。
    公共利益的表达机制
    PPP模式有别于一般建设项目，其主要目的就是为了实现公共利益。因此，如何建立一种恰当的公共利益表达机制，以便使追求“政绩”的政府与追求“赢利”的社会部门，以及追求“公益”的公众间呈现“公共利益”的导向机制就十分关键，这也是PPP  模式是否成功的标志之一。
    PPP公共利益表达机制体现在两个层面：其一，PPP立法和其他规范性文件制定中的公共利益表达机制。涉及PPP的立法和其他规范性文件，是实施政府和社会资本合作的基础性规则。基础性规则的形成至少应当在民主性、科学性两个维度上嵌入公共利益表达的要素。
    其二，PPP实施中的公共利益表达机制。PPP实施过程中的公共利益表达，是政府和社会资本合作中公共利益表达的核心。在理论上，因PPP项目属于提供基本公共服务的项目，因此，无论是基于主观利益还是基于客观利益，均应当容许相关主体进行利益表达。这就需要建立公共利益表达的保障机制。
    风险防范与多元纠纷解决
    PPP模式存在诸多潜在风险，如何建立良好的风险防范机制，则是PPP模式能否成功运作的关键之一，而且PPP经营纠纷一旦发生，是否有高效、快捷的纠纷解决机制，也是PPP模式成功运作的制度环境。
    PPP项目涉及的风险因素众多、来源广泛。PPP项目风险清单除了不可抗力风险之外，还包括其他30余个风险因。这些风险是由政府承担、社会资本承担，还是公私共同分担，至少应当在PPP示范合同文本中做出约定，而其中较为关键的风险因素则应当在立法中做出明确的规定。但是现行立法对PPP项目风险防范机制的规定几乎是空白。实践中不少PPP项目之所以运行不畅，很大原因在于公共部门和私营部门之间缺乏公平的风险分担标准。
    PPP纠纷解决机制应当体现出多元化的要求，从传统意义的事后救济转变为纠纷解决和预防的结合，尤其是适应外资进入中国PPP项目的实践需求，对现有的协商谈判、调解、行政复议、国内司法程序救济、国际仲裁等纠纷解决机制进行整合，建立具有制度竞争能力的国际争议解决模式。
    在PPP模式中，中央政府、地方政府、企业、公众、社会组织等相关主体间责任、权利、义务与利益并不一致。作为法律实施中的不同主体，角色不一，其法律机制有所不同，契约约束机制、监管机制、公共利益表达机制、风险防范与多元纠纷解决机制只有相互衔接和配合，PPP模式承载的治理目标才能得以实现。

    （郑少华系上海财经大学校长助理、研究生院常务副院长、教授，博士生导师；　孟飞系上海工程技术大学管理学院讲师，博士）

该内容可能有会员内容，需要登录查看全文，点击这里在顶部登录