中国(上海)自由贸易区国资改革法治发展报告(1)

　　中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)的挂牌为上海市国资国企带来很多挑战与冲击。在自由贸易区试验区的市场环境中，国企的市场地位、资源优势受到较大的冲击，国有企业的治理效率、市场效率、经济效率等也将面临挑战，同时上海自贸区在国际投资与贸易、金融服务、外汇管理等方面的改革，对国有企业提出了国际化与市场化的新型发展要求。对此，国资管理机构如何监管，国有企业自身如何应对。上海市国企能否在机遇中提高、在开放中改革，这一系列问题都需要各相关主体作出回答。

　　上海国资国企有历史渊源的底蕴，近二十年间也经历过四轮渐进地被动式改革。本轮国资国企改革与以往的不同之处在于，建立市场主导的激励模式，既是改革的出路同时又是改革成功与否的评价标准。正如我们所知，改革是一种制度变迁，其动力来源要依托于制度的改革与创新，这意味着我们要通过制度来保障和推动国企的转型发展。2013年底至今，上海市委、市政府、市国资委等有关部门出台了大量规章、意见等规范性文件，为国资国企改革提供了创新性的制度支持。本报告拟结合上海国企的背景和改革目标，对自贸区挂牌后颁布的有关国资改革的规章、意见的制定与发展作概括性介绍，总结其成就、分析其不足并吸收理论研究的有益成就，对今后国企改革制度的发展和完善予以展望。

　　(一)改革背景

　　1、上海国资的“大”与“小”现象并存

　　由于历史原因，上海一直以来都是国资重镇。截止到2013年，上海现有国 资(包括上市资产的市值)10万亿元，相比同期113家央企28万亿元的国资存量，上海存量国资大体相当于央企存量国资的1/3强，也相当于全国省级地方国资总量的1/8。上海10亿元国资分布在55家正局级国企或国有公司之中，55家市级“国字号”又拥有66家上市公司。无论是正局级国企数量还是上市公司数量，上海在全国各省份中位居前列。同时，上海17个区县名下拥有大量区属(正县级)国有企业，每个区属国企均有不同数量的存量国资。可以说，上海市国有资本体量大、比重高，在许多方面发挥了顶梁柱的作用。

　　但是与上海国资的巨大体量极不相称的是上海国资的收益率偏低，动力活力不足。如十年前，上海国资年度资产收益率大体为3%，近年已降至2%。而且在上海经济总量中，国资国企产出只占到全市GDP的1/5。可以说，上海国资的市场表现使得国资重镇有些名不副实。当然，国资收益率较低是全国地方国资的共同难题，其成因复杂，影响因素很多且国资承担的市场或社会功能差异很大，不能就此得出国资收益率低完全系经营不善的极端结论。归结来看，上海国资收益低以及与上海GDP的占比不相称等诸问题有几个原因，一方面是国资承担的市场或社会功能差异很大，如一些承担公共服务类的国企无收益或负收益，影响了国资的平均收益率;但另一方面，也是最主要的方面，与上海国资行业分布过广、过“散”和过“滥”不无关系。现今上海10万亿元国资分布于六十余个行业和产业，资产半数分布于市场竞争过度、价格竞争惨烈、市场饱和度过高的中低端传统制造业和传统服务业，在先进制造业、高科技产业、新兴战略性产业内的国资分布份额不足三成。由此不难发现，上海国资在分类整合、合理布局、精准经营、收益提升等方面还有很大空间。

　　2、上海前四轮“国改”的共性与新出路

　　从上世纪九十年代初期至2013年，上海国资国企已经过四轮改革(以下简 称“国改”)。首轮“国改”以1990年代前半期纺织企业“压锭限产”起步，探索启动了“扩大企业自主权、承包经营责任制、试行股份制、合资合作”等制度，并且实现了利改税等;二轮“国改”为 1993年-2002年，实现了多个“率先突破”，率先突破建立国有资产出资人制度、率先建立企业制度、率先提出整体搞活国有经济。1997年中国共产党第十五次代表大会之后，上海加快开展了主旨为“关、停、并、转、卖、破、改”的“抓大放小”改革，与全国范围的同步“国改”被统称为“卸包袱”;三轮“国改” 为2003-2008年的完善体制阶段。以国企改革为主，建立上海市国资委(代替市政府履行出资职责)进行国资管理体制改革，以及控股公司的改革，同时集中将经前二轮改革后市场上存留的国有企业，进行资产重组并上市融资。第四轮“国改”是 2008-2012年的深化完善阶段。以国资改革为主，通过国资政企分开、监管全覆盖，把市管企业划至国资委，一些特殊企业进行委托管理。需要提及的是在此阶段的2008年，全球爆发金融危机，此轮“国改”因采取“保国企”的策略，使得国企的实质性改革无形中被推迟。

　　综观上海近二十年间的四轮国企改革，从国资监管模式、国企治理结构、国资运营模式等诸多方面都有全新的尝试与突破，但是我们也必须承认这几轮改革都是被动的，政府管理部门多为实现国企“脱困”目的。尤其近年来重组资产后再助推企业上市融资，成为推进国企改革的单一渠道。2013年借助中国(上海)自由贸易试验区建立的历史契机，再一次迫使国资国企开展更深入的改革。笔者认为，相比而言，本轮改革与以往不同在于:第一、变被动改革为主动改革;第二、走更为完全的市场化道路;第三、从“顶层”到“基层”的全方位改革;第四、以大局视角推动国企改革，即本轮国企改革是着眼于上海经济社会发展的全局，在上海创新驱动转型发展的大背景下，在上海经济结构调整，增强城市综合竞争力的战略要求下，在上海未来30年发展的纵深视角下，全面开展本轮改革实践。

　　(二)本轮改革的目标

　　2013年11月党的十八届三中全会提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，指出全面深化改革的重点内容仍然是经济体制改革，核心问题仍然是处理好政府和市场关系。国企国资处于政府与市场的中间。因此，全面深化国企改革的重点就是一句话：处理好与政府的关系和与市场的关系，这其中更为关键的问题是与政府的“分开”和与市场的“结合”。国资国企改革要在处理与市场的关系中来解决公平竞争、共同发展问题。本轮改革恰逢上海自贸区建立的历史契机，因此一定坚持市场化改革方向，发挥市场资源配置的决定性作用，从而增强国有经济活力、控制力、影响力。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》在深化十八大提出经济体制改革的精神的前提下，明确了“以开放促改革、促发展，率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，使试验区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体”。其中自贸区的总体目标是“培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。在这样一个政治、经济、社会背景下，无疑对现有的国企运行的市场环境(包括其国际化与法治化程度等)，对企业自身的国际化素质，对政府职能及角色，对市场经济新格局的构建等都提出了更高的要求。

　　上海市委、市政府在中国(上海)自贸区挂牌后仅三个月,即2013年12月17日就出台了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》(以下简称“国改20条”)，提出了3-5年国资国企改革阶段性目标。其中改革目标可分为两类，定性目标和定量目标。其中定性目标为，一是国资管理体制机制进一步完善，形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系;二是国有经济在全市经济社会中的带动作用进一步增强，在加快经济结构调整和促进产业发展方面发挥主阵地作用，在城市基础建设和民生保障领域发挥主力军作用，提高国有经济对全市经济社会发展的贡献度，不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。其中定量目标为，一是国资布局和结构进一步优化，80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施与民生保障等4大关键领域和优势产业;二是国有企业活力和竞争力进一步提高，培育形成一批具有国际竞争力和影响力的企业集团。包括：2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司;5-8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团;8-10家全国布局、海外发展，整体实力领先的企业集团。

　　(待续)