——国务院国资委研究中心赴印、马考察团专题报告

　　印、马两国的国有经济主要集中在关系国民经济命脉、国家安全和基础设施等领域，关键领域的重要企业由中央(联邦)政府集中监管，分散行使出资人职责，同时加强宏观协调，充分发挥国有企业董事会的作用

　　印、马两国在国有资产管理运作和国有企业改革中，成绩斐然。两国依据各自国情，具体改革举措有所区别。但比较印、马两国所形成的改革特色、面临的问题难点、取得的经验教训，仍旧可以发现共通或相近之处。对于同为发展中国家的中国而言，这些共性是非常值得研究和借鉴的。

　　国资监管篇

　　印度和马来西亚两国的国有企业是在特定历史背景下创办的，两国在国有经济布局、国有资产监管等方面既存在一定的共性，又各具特色。

　　国资向国民经济关键领域集中

　　除金融领域外，印度中央政府目前拥有240个国有企业，资产总额为250亿美元，生产总值占到印度GDP的11%。主要分布于粮食、发电、能源、交通等国民经济重要领域。其中，工业制造型企业为27%，这些企业生产了占整个印度95%的煤、66%的成品油、83%的天然气、32%的成品钢、35%的铝和27%的氮肥。240家中央企业中，仅印度铁路公司就雇佣了160万名工人，为全世界最大的商业雇主。

　　目前，马来西亚的国有企业分为两类。一类是由财政部投资的国有企业(GOC)，由财政部下设的MOF INC公司管理，主要是金融、运输、通讯企业、公用事业、服务性企业，政府对此类企业主要采取政策性控制。另一类是由代表联邦和州政府的各种基金管理投资机构投资的企业，亦称为官联企业(GLC)，由马来西亚国库控股公司(KHAZANAH)负责管理。此类企业以营利为目的，投资方式以资本运作为主，分布在石油、交通、港口、机场、通讯、污水处理、高技术开发等领域，规模较大，投资收益较高。如马来西亚银行市值达406亿马币，注册资本37.2亿马币，资本回报率5.2%;马来西亚电信市值325亿马币，注册资本32.3亿马币，资本回报率10.8%。

　　总体而言，印度、马来西亚两国的国有经济主要集中在关系国民经济命脉、国家安全和基础设施等领域。

　　“命脉企业”政府集中监管

　　在印度和马来西亚两国，处于关键领域的“命脉企业”主要集中在中央(联邦)政府层面，如印度国家石油集团公司、印度石油天然气集团公司、印度重型电力有限公司、马来西亚国家石油公司、马来西亚国家航空公司、马来西亚国家铁路公司、马来西亚国家电信公司，都是由中央(联邦)政府监管和控制的。两国邦联或州级以下的地方政府只是对其创办的公益性企业进行监管。

　　中央(联邦)政府集中监管的依据主要有以下几个方面：一是法律规定自然资源实行分类所有，即石油等重要资源由联邦政府统一所有，其他资源由各州所有;二是基于经济安全等战略考虑，既要应对经济全球化的冲击，又要加速经济发展。

　　值得注意的是，马来西亚部分重要国有企业在经历了私有化改革后，尽管企业组织形态、股权结构和管理方式发生了系列变化，但联邦政府并没有放松对这些企业的控制。马来西亚政府采取的控制方式表现为以下几个方面：首先，关键领域的重要企业在私有化过程中，国家依法采取控股措施，确保国家的控股地位(马来西亚法律明确规定，航空、电力、石油等领域的重要企业，除政府以外的任何投资者，其持有的股权不能超过公司总股本的10%，且外国投资者不能购买公司原始股票)。其次，对于重要国有企业，如果其私有资本比例较大，政府可依法拥有黄金股，并通过黄金股的一票否决权掌控该企业的发展方向。第三，对于重要国有企业，原则上不采用传统意义上的私有化，即不是纯粹将全部股权出售给私人或外商，而是主要由其他国有企业相互参股。

　　职责分散行使加强宏观协调

　　印度和马来西亚两国中央(联邦)层面的国有资产管理模式，类似于我国1998年机构改革前的体制，即国有资产所有权赋予给内阁或总理府，重大问题和相关立法提交国会决定，出资人职责由政府相关部门分别行使。

　　印度采取多部门监管模式，具体而言，由两个环节构成：一是设置具有咨询、服务和监督性质的国有资产监管职能机构——公营企业局(国有企业局)。该局并不独立行使国家所有者职能，只是为政府各部门更好地行使所有者监管职能提供服务的综合协调机构。二是国有企业与重工业部。该部作为国有企业的主管部门，具体负责其下属国有企业的管理和营运。

　　马来西亚的国有企业主要由财政部、行业部门或机构联合监管，重大问题提交内阁决定。特别值得关注的是，负责管理“官联企业”的KHAZANAH自2004年成立至今，其旗下官联公司的净值已增加了马币238亿元，发展速度和管理成效令人惊叹。2005年和2006年，KHAZANAH对旗下官联公司主要进行“清理”和“治疗”，即所谓的“官联公司转型”，成绩斐然。2006财政年，包括国家汽车控股、多元重工业、马来西亚友乃德世界、马来西亚电讯和马来西亚国家能源等在内的20大官联公司(简称G-20)取得了60%的盈利成长，超出市场平均水平四倍，其市值占KHAZANAH旗下48家上市官联公司的71%。预计2007财政年，G-20可达到43%的盈利成长。现阶段，KHAZANAH的发展目标和工作重点已逐步进入第三阶段，即做出策略性调整及交出成果，公司已将第三阶段的期限公布为2007年～2010年。

　　此外，两国均注意加强综合协调和统一监管。在印度，专门设立了国有企业常务委员会(SCOPE)。自设立以来，SCOPE一直秉承“促进政府进行高质量公共投资”的创建初衷，积极参与各项国有投资事宜，致力于下属成员企业在全球化进程及市场竞争环境中的健康成长和良好发展。SCOPE的成员单位涵盖：印度中央政府投资的所有企业，国有独资企事业单位，以及国有股权不少于26%的其他组织、团体、公营机构等等。

　　充分发挥董事会作用

　　在国有资产经营环节中，印度和马来西亚两国政府对已经实行私有化的重要企业非但没有放松控制，反之，更加重视强化国有企业经营管理的效率。其原因是两国政府高度重视在国有企业内部依法建立严格的法人治理结构，依法赋予董事会相应的管理权能，充分发挥董事会的作用，使董事会成为对企业发展负责的关键机构。

　　两国的主要经验是，政府作为出资人不是事必躬亲，只对企业发展方向和经营目标进行监管。同时，选择合适人选出任企业董事、建立评价体系，并进行业绩考核、审核重大投资决策等，此外的其他一切事项均交由国有企业董事会决定。

　　为了进一步加强董事会专业化水平，印度国有企业局颁布了董事会成员构成的指导原则。该原则要求相关领域专家应当以兼职、非官方董事的身份加入董事会，并且该类董事不应当少于董事会成员的1/3。同时，指导原则强调董事会中政府官员董事的数目不应当超过2人，且此2人须由SCOPE挑选并推荐，并经国有企业与重工业部批准。除了上述规定外，指导原则还规定董事会成员中的职能董事人数应当达到50%。显而易见，新的董事会更加有利于企业作出快速、准确的决策。一方面，过半数的职能董事有利于迅速作出决策和执行决策;另一方面，一定数量的非官方、专家董事能够通过外部标准来衡量职能董事所设定的决策目标，并且提出有建设意义的管理性咨询意见。

　　马来西亚国有出资企业的部分董事是财政部派出(一般是财政部的高级官员)，由总理府任免，在企业董事会中作为非执行董事充分行使相应的权利，切实承担维护国家利益的义务和责任，而经营层则主要由市场选择。值得一提的是，从2006年起，KHAZANAH围绕设立董事学院、改善董事会工作流程等方面，对旗下官联公司董事会进行了大规模的整顿和改革，以此来加强董事能力，进而强化董事会的效率。