编者按：12月21日，第七届中国上市公司法律风险指数报告发布会暨2014中国上市公司法律风险管理高峰论坛在京举行。国资委研究中心副主任彭建国出席“法治建设与资本市场——2014中国上市公司法律风险管理高峰论坛”并发表主题演讲。以下为演讲实录。

　　彭建国(国资委研究中心副主任)：

　　各位朋友大家好，非常高兴有机会来参加上市公司法律风险管理的高峰论坛，各位可能是法治界的权威人士，法治讲的多一点，我是外行，我最近主要研究国有企业的改革比较多，国有企业改革方面在三中全会以后在社会方方面面上下都是一个非常热的问题，国有企业改革比较复杂，各个方面的认识也有待进一步统一，有很多困惑，所以最近我也讲的比较多，最近这两个月我可能讲了四五十场，在深圳、厦门就讲了三场。

　　关于改革这块为什么跟今天法务这块联系在一起?第一，改革本身就是变法，因为要改革一些法律制度就要有一些变化，第二，我们改革还得依法改革，依法有据，所以我们国有企业改革与法律风险防范的关系也非常大，下边跟各位一块探讨一下改革几个大的问题，第一是关于改革的进展，现在的改革有好多人感觉到光听到楼梯响人老下不来，特别是中央的顶层设计，因此地方国有企业改革应该说从上海第一家到现在20多家都出台了地方国资改革的方案。

　　国家这块好像晚一点，是不是国家这块就好像说态度不太积极?实际上不是这样的。关于改革这块国资委非常重视，因为所谓的顶层设计就是“1 N”个方案，“1”就是国有企业改革的指导意见，因为总体来说三中全会分了60项任务，336项，关于国有企业改革42项，现在这里面顶层设计最重要的一个就是国有企业改革的的指导意见，过去说有三个最重要的，一个就是这个指导意见，二是完善国有资产管理体系的方案，这是财政部牵头的，还有一个是发展混合所有制的意见，这是国家发改委牵头的，原来三家分别在做，后来因为国有企业改革不管发展混合所有制还是完善国资管理体制也好都是相联系在一起的，所以最后为了统一思想，便于协调，总书记提出来要成立国务院企业改革领导小组，这个领导小组放在国资委。

　　关于这个领导小组总书记说了三句话，一是指导，二是把关，三是提醒，就是这样三个职能，成立改革办以后应该说速度很快，过去的改革意见已经讨论了18稿，国资方案和混合所有制方案也好几稿了，现在已经在国务院领导小组这边讨论，因为国企改革不像地方，地方省长书记一说话马上就可以拿出来，全国改革比较大，有很多程序，首先是各部委先提出初步方案，然后相关部门征求意见，要一致，然后提交国务院企业改革领导办，然后国务院常务会要通过，之后再提交综改办，最后重大的问题政治局还要开会。

　　相对来说原来按照计划，是国企改革的意见和国资管理体制方案和发展混合所有制的意见今年要出台，但现在看可能性不大，现在正在紧锣密鼓工作中。地方现在虽然20多家都出台了，但地方我感觉有一些比速度的问题，搞速度竞赛，做政治秀的比较多，出台的东西一个是含金量相对比较少，喊口号的比较多，即使有一些含金量的东西但也不一定是对的。所以上一次搞了一个当前国有企业改革的情况会，专门点名了，我讲的比较多，就是速度不代表态度，一定要扎扎实实推进，要防范风险，另外就是现在这次改革深层次的改革，产权制度的改革，深层次的改革一改错就退不回去了，成本很高，所以一方面要稳妥，要真正按照中央要求去做，一方面胆子要大，态度要积极，另一方面，步子一定要稳妥，没有想好的，没有形成统一意见的，条件不具备的最好是先创造条件，特别是这次改革最大的一个不一样就是第一轮改革是叫摸着石头过河，现在四中全会提出叫做顶层设计与摸着石头过河相结合，因为经过改革开放这么多年来已经有很多经验教训了，不像过去没有经验教训可借鉴，而且现在改革到了深水区，石头摸不着怎么办，那么这个时候一定要有大的框架设计，顶层设计出来之后你再去摸着石头过河。

　　所以为什么我们今天讲法治非常重要，比如改革有底线有红线，底线在哪红线在哪，这些顶层设计要规定，如果这些没有出来下面去摸，比如央企包括地方发展混合所有制，作为垄断行业来讲肯定该破，是先破再混改，还是通过破垄再混改，不能造成国有资产流失，容错不容罪，犯错可以不能犯罪，错和罪的边界就在于法治的规定，法律规定的程序、规定的政策界限过了没有。

　　很多人老担心三中全会决定出了一年多了，现在反映不大，很着急。这个不用担心着急，搞混合所有制如果我们的央企允许现在搞混的话，一个晚上全可以混完，为什么绝对可以?现在方方面面的支持都非常高，所以一定要冷静思考，一定要把产权层面的工作做细，关于改革的进展，国资委以及各有关部门都是非常支持的，部门之间没有部门利益也是不可能的，但所有部门都说我没有部门利益，但多多少少会从部门的角度去考虑。但总的一条，各部门都在积极响应党中央号召，把改革作为头等工作在加快推进。这块是没有问题的，对于改革进展来讲是在紧锣密鼓按党中央的部署推进。

　　另外，关于改革大方向，这轮改革和第一轮改革不太一样，现在很多媒体的误导绑架也比较多，这一轮改革像英国的金融时报说这是中国新一轮的浪潮，我们很多专家学者和改革觉得这次改革总体来说应该是国退民进，从结构上来说应该是从竞争行业的退出，现在国有经济国民定位更多的要投向关于垄断行业、公益性行业关系到国家安全和经济命脉的行业，但竞争这块是不是要逐渐退出，包括省地方都明确提出来在多长时间来国有企业就要从竞争行业中退出来。

　　这实际上是对三中全会精神的不准确的把握，我们理解三中全会决定精神大家都可以解释，但谁的解释最权威?习总书记的解释最权威，你要把思想统一到习总书记的认识上来，习总书记对国有经济的改革讲了四类，第一个是命脉类，肯定不能灭，第二个就是基础类，国有经济是我们党执政的重要基础，尽管前段时间很多人对这件事有疑问，说民营经济就不是吗?但是我们习总书记这次再次明确强调，第三个就是加强类，国有企业怎么改革，只能加强不能削弱，第四个叫做防流失类，不要造成国有资产流失。

　　所以改革就是问题导向，改革的目的不是说为了把国有企业搞垮搞没，习总书记这次在中央经济工作会议上讲的更明确，就是过去我们最早是提做大做强国有企业，后来提出来叫做强做优国有企业，习总书记这次提出来做大做强做优国有企业，为什么要改革?改革是问题导向，现在国有企业最大的问题就是机制不活，要通过改革把机制搞活，改革应该讲一二三，就是一个坚持，坚持基本经济制度，这是宪法规定的，依法改革，依法治国最重要的就是依据宪法，宪法是这样规定的，除非修改宪法，另外就是两个毫不动摇，国有经济和民营经济都要发展，三是增强国有经济的活力、控制力和影响力，改革大方向就是这样。

　　另外，谈谈这次改革的重头戏，就是发展混合所有制，叫做混改，最近讲社会流行最热烈的词叫做混，跟谁混，第一个就是什么叫混，第二个为什么要混，第三个谁可以混，第四个谁跟谁混，第五个谁混谁，第六个混了以后怎么运行，再有就是混的风险如何防范，这些都是我们值得研究的方面。什么叫混合?混合这个概念大家虽然说的比较多，80年前在西方就有了，汉森提出来了混合经济，我们国家实际上从84年以后就开始搞了，而且概念从93年也提出来了，这次提出混的概念虽然大家都知道，但到具体问题上的时候还是模糊，比如混合所有制和股份制是不是一回事，如果说不是一回事谁又比谁大，比如上市公司既多元也多类，那么上市公司应该说是混合所有制。

　　但我们的央企比如中石油，算不算混合所有制?如果算的话那是不是就不要改革了，高层是不是也可以搞员工持股了?所以这些概念有必要做一些进一步的认识，同时老概念为什么这次引起这么大的轰动，因为这次有三个重大的突破，一个是把它的地位作用提的非常高，二是提出来鼓励非公控股，三是允许员工持股，这几个问题都是比较重大的问题，所以大家非常关注。

　　另外就是为什么要混，各个方面理解不一样，我上次在CCTV和央视以及中国上市公司协会搞了一个今年上市公司高层高峰论坛，里面有一个对话，混的目的主要是三句话十二个字，第一句话叫转换机制，这也是一个评价标准，因为混改成功不成功机制转换没有是最重要的，不然混了也是白混，刚才各位说了法人治理结构，这是形式上的，实际不是如此，我们法人治理结构比美国还健全，美国董事会和经营层是一起的，我们什么都是分开的，为什么说我们现在搞了这么多年法人治理结构现在还是六方会谈，这里面扯不清楚，制衡也到不了位，产权制度、股权结构是核心，是基础，如果不改变的话，花别人的钱为别人办事，这里面很难制约，只有花自己的钱为自己办事才有积极性，所以股权结构最重要，包括激励约束机制，讲企业三项制度改革，能上能下，能进能出，能多能少，搞了多年，关键问题就是纯国有的很难改变，包括国资委的关系的问题。

　　另外就是放大功能，国有经济现在占的比重已经不多了，很低，如果说将来随着改革越来越小，你又要保持宪法规定的主体地位，那么就有一定的比例，再有一个目的就是国民共进，优势互补，通过优势的结合最重要的是国有的实力加民营的合力就是竞争力，从而实现国有经济和民营经济共同发展。

　　混的范围，混改一定要有红线和负面清单，不是说现在都可以搞，大部分可以搞，但有些不能搞应该有负面清单，像央企集团公司二级三级只要不在负面清单中是可以搞的，那么我们的集团公司最后将来以后单独研究能不能搞，至少眼前还没有考虑搞试点，将来搞试点再说，集团公司有个国资管理体系的问题，刚才有的嘉宾说淡马锡模式，淡马锡模式在某些管理上可以借鉴，但整个体系在我们中国肯定不适合，淡马锡模式就是新加坡财政部作为出资人，他是典型的政企不分、政资不分的模式，我们改革最重要的一条就是市场起决定性作用，国有企业成为市场主体必须坚持政企分开、政资分开、国有资产所有权和法人财产权要分开，这三个是最基本的，否则改革就倒退了，所以整体模式是不适合的，某些管理方式可以借鉴。

　　关于混的对象和控制权以及方式问题包括公司治理都是我们要研究的问题，最敏感的是员工持股的问题，我们改革跟法治绝对有关，因为中央说了三中和四中全会是姊妹篇，那就说明改革一方面要变法，一方面还要依法有据，所以我们要通过研究法律这方面如何把改革的成果固定化，固化为法律，同时我们也通过制定法律改革从而防范风险。我就说这些，谢谢各位。