关键词: 代理关系 国资委 监督权 
内容提要: 由于国有资产所有权的特殊性，国有企业代理关系较私人企业更为复杂。为了减少这种独特代理关系引发的代理成本，我们应该完善以国资委为核心的出资人制度的法律构建，重点是完善国资委在国有企业治理结构中的作用以及建立健全对国有资产营运的人民代表大会监督、政府监督及司法监督体系的构建。 
 
 
一、源起 
     
      2008年10月28日 ，十一届全国人大常委会第五次会议通过了《企业国有资产法》。该法将于2009年5月1日正式施行。作为国资法十五年立法历程的一个成果，《企业国有资产法》体现了立法者对国有企业治理及国有资产保护等问题所付出的心血和取得的进展。该法的创新点之一就是对国资委的性质作出清晰的定位。第11条明确规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。紧接着，第12条、13条、14条就履行出资人职责的机构的权利作了规定。这些权利包括对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策、选择管理者、依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程的权利。值得注意的是，实践中国资委行使的行政性监督职能却遭到立法者的“刻意”忽略。在第七章关于国有资产监督的规定中，并没有提及国资委的监督，也没有提到出资人的监督职责。法律实际上明显剥离了国资委的一些监督职能,而更强调人大常委会的监督(第63条)、政府有关部门的监督（第64条）、审计监督（第65条）和社会公众监督（第66条）。 
      为什么立法者对国资委的性质界定及出资人的职责问题高度关注并颇费苦心？为什么学界对国资委的定位一直争论不已？这是因为在宏观层面上，出资人问题是我国国有企业改制、国有资产管理体制改革过程中一直存在的有待解决的关键的基础性问题，而在微观层面上，它是国有企业治理体系中的核心一环，因为相对一般的私人企业，国有资产的特殊性使得国有资产运作的代理链更长，国有企业的代理关系更复杂。这就需要我们通过制度性路径降低代理成本，对各层级的代理人形成有效的制约机制。具体而言，即在出资人与委托代理者、企业的经营管理者、国有资产的监管人之间建立一个良好的、权责明确的关系结构，这样才能确保国有资产的保值增值，才能在微观层面的效率和宏观层面的安全之间取得最佳平衡。 
      本文论及国有企业出资人制度，主要是对国有资产营运历经的各层代理关系进行分析，进而探索应如何界定国资委与其委托代理人人、国企经营者、国有资产监督者这四者之间的权利义务关系及责任体系。现有法律法规对相关问题作出了哪些规定，这些规定存在哪些不足，并在此基础上提出一些立法建议。需要说明的是，《企业国有资产法》将履行出资人职责的机构分成两块，一个是国资委，另一个是政府授权的其他部门或机构。本文主要对国资委进行分析。 

二、国有企业代理关系的现状及存在的问题 
     
      企业代理关系的存在及人们对代理关系的关注源于早期出现的企业所有权和控制权相分离的情形，最典型的是公司制模式。投资者出资成立公司，公司具有独立的法人地位，享有法人财产权。投资者依其股东的身份参与公司重大经营事项的决策、分得红利，而公司的具体经营运作则由董事会及具备专业知识的职业经理人负责。股东与董事会、经理之间就是一种典型的代理关系，而在股权相对集中的股权结构下，中小股东与控股股东之间实际上也构成一种代理关系。所有权与控制权的分离给企业的发展带来了好处，它一方面使得手头拽有闲散资金的投资者可以无顾虑地投入资金收获红利而不必受困于自己或许并不擅长的经营管理事务，另一方面使得具备专业知识及职业素养的代理人及管理人员掌握企业的日常运营，提高企业的运作及营利效率，可谓各得其所。然而，事物总是多面的，其发展的过程往往带来超出人们预期的问题。人们逐渐发现代理关系给企业带来效率的同时也带来了代理成本。按照代理制度的创制者们的思路，代理人和管理者得到股东和投资者的授权对其资产和资本进行管理，应秉着审慎的态度，使用受托资产和资本以提升所有者利益。但实际上，不少代理人及管理者却在利用企业谋取私人的利益，对投资者和股东并没有尽到忠诚义务，结果导致投资人和股东不得不为代理人的行为付出代价。 
      在国有企业中，代理关系更为复杂，代理成本更具隐蔽性，这给国家和人民带来国有资产流失的不利后果。依照刘俊海老师在《现代公司法》中的论述，在国有企业改制趋向建立股东权模式的情形下，国有资产营运的代理环节包括：  
     
      从理性状态看，国有企业是全国人民的企业，理应由全国人民直接行使股东权利，但人民数量庞大，想法各异，人民遂通过立法形式授权国家单一法律人格代为行使股东权利。这就实现了终极股东（人民）对股东代理人（国家）的第一次代理权让渡，建立了国家与人民之间的委托代理关系。但国家并非有血有肉的自然人，必须把代理权转授给国家的行政机关，进而使得行政机关成为人民的复代理人。此乃代理权的第二次让渡。但由于行政机关承担的行政职责极其繁重，遂再次把股东代理权转售给特定的机构或部门（如国资委）。此乃代理权第二次让渡。但三级代理人又无力对成千上万的每个国有企业行使股东权利，遂委托作为母公司的国有企业分别对国家投资设立的企业行使股东权利。1 
      
      从这段描述中，我们主要关注两个问题，一是履行出资人职责的机构本身的问题。假设国有企业普遍采取更易激发企业活力的公司制，那么存在于一般公司治理中的问题也会在国有企业中出现，这就是股东与公司管理层之间的矛盾。而在国企中，这种代理关系产生的矛盾有其独特性。其一，国有企业高级管理人员与出资人的矛盾不仅是公司法意义上股东与经营管理者的矛盾的体现，而且也反映了公司与社会的矛盾。2  因为国有资产本质上体现的是一种社会利益，受到全体社会的关注；其二，如前所述，履行出资人职责的机构是国家的代理人，与私人企业出资人本身就是资产所有人不同，因此，一般企业治理不需要关注的问题在国有企业出资人代表的身上体现出来，即履行出资人职责的机构本身也会出现行使权利的动力不足，出现慵懒现象。如果这个代理人本身行动迟缓、漠不关心，我们有怎能期望依靠其行使法定权利加以督促的国有企业管理层能够审慎勤勉，为企业利益着想呢？要促使出资人代表积极勤勉地履行职责，最有效的方法便是制度的约束。针对履行出资人职责的机构之特性，法律法规是否对其权利义务及责任作出完整的规定？2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》总体上赋予国资委管资产、管人、管事三大方面的职权。具体来说，规定国资委享有诸如企业负责人管理权、重大事项管理权、国有资产管理和监督权等职权，并负有“推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整”的义务。可以看出，条例在这方面仅作了框架式规定，操作性不高。有学者认为，《暂行条例》对国资委在国有资产的产业布局、投资发展规划、营运发展战略、结构调整等方面应当享有的权利没有作出明确规定，这与国资委作为整个经营性国有资产的出资人代表身份和地位不相称。3 但即便是微观层面的权利，条例亦未给国资委设计出一个完善的操作制度，例如，企业负责人的任免权和管理权。我国国有企业存在不同的形式，国资委需根据不同的形式在不同程度上行使国有企业人事任免权，并对管理人员实行业绩考核、确定薪酬及奖惩，在该问题上条例没有作细化规定。对于国资委任免的高管人员因决策失误或其他严重违法行为造成国有资产的重大损失时，国资委是否有权追究其责任，如何追究，条例也未作出规定。这种法律状况会造成怎样的尴尬局面呢？国资委由于与政府的近距离，往往被人们批评对国有企业施加了导致效率低下的行政性控制权力，去对于其眼皮底下发生的国有资产流失问题无能为力，缺乏预防监控的铁腕手段。如前所述，国资委也是代理环节上的一环，作为一个非资产所有权人的机构，我们不能用维护私人企业的自然人出资人的制度及相关理念套用在国资委身上，否则会出现规制的真空地带。明智的做法是，在制度设计上解决国资委行使出资人职责的动力来源问题，并且加强国资委在完善国有企业内在监督机制中的核心作用，最后要完善对国资委的监督体系。总而言之，要用制度促使国资委更好地履行国有企业出资人职责。 
    除了国资委的代理人身份可能引发的问题，另一个值得关注的内容是我国目前出资人制度采用的三层次模式所带来的问题。按有关数据统计，2006年，全国国有企业户数共计11.9万户。[ 数据来源：《经济日报》文章《国有企业改革发展取得显著成就》，转载于http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1566/n259730/n264243/3643727.html，发布时间是2008年01月10日，访问时间2008年12月6日] 对如此规模的国有资产的承载实体，如何确定代理链的长短成为重要的问题，如果由国资委直接监管所有国有企业，这无疑是很不切合实际的。一方面，这样很可能导致类似于计划经济时期对企业的强控制，有悖市场经济的发展和现代企业制度发展的要求；另一方面，如果不是强控制，也会走向另一个极端即无法控制，仍然不利于国有资产营运的监管。出于监管需要，实践中我国在某些投资领 该内容可能有会员内容，需要登录查看全文，点击这里在顶部登录