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树障清理中《电力法》与《森林法》的矛盾与冲突(上)

2019/2/21 字体: 来源:赛尼尔法务管理 作者:陈梦奇

树障是指在电力线路保护范围内,对电力线路的安全运行存在威胁的林木、竹子等植物的统称。树障已经成为威胁电力运行安全的主要隐患。因大部分电力线路为架空导线,如果树木距离导线安全距离不足,或遭遇大风等恶劣天气,线路周围过高的树枝触碰到线路,极易引起线路故障,造成大面积停电等事故,影响线路安全运行。树木距离导线过近,导线通过树枝放电易引起山火、森林火灾等重大灾害,或者引发人、畜触电等安全事故。树障对电力运行安全造成的危害直接对企业的安全生产和群众的正常生活带来巨大影响。因此,电力企业进行电力设施保护,积极、及时的进行树障清理,是其维护电力运行安全,保障安全生产的应有职责和义务。然而,电力企业在树障清理的过程中,由于涉及到对林木等森林资源的砍伐,往往会与林业主管部门以及林木所有权人等产生的“线树砍伐”矛盾。电力企业与林业主管部门分别适用《电力法》和《森林法》的规定来实现各自职能。电力企业基于电力设施保护的需要,根据《电力法》的规定,清除砍伐对电力设施造成安全隐患的树木。而林业主管部门则基于对林木等森林资源的保护,依据《森林法》的规定禁止电力保护部门对林木进行砍伐。二者之间的冲突与矛盾,对电力企业进行树障清理工作,保障电力安全运行造成了极大的困难。如何去理解《电力法》与《森林法》的相关规定,怎样与相关政府部门做好沟通协调,并解决好与林业主管部门、林木所有者之间的矛盾冲突,已经成为电力企业保障树障清理工作及时、顺利、安全进行的关键环节。

 

一、    案例援引

 

 

案例一:20051,福建省某县电力公司为了维护电力线路的安全,在进行线路巡查维护时,对高压线路下可能危及线路安全的林木进行了砍伐,但未告知林权所有者,也未办理砍伐许可证。为此林权所有者诉至县人民法院,请求法院判令某县电力公司赔偿因砍伐而造成的林木经济损失。县人民法院在对双方提供的证据进行质证后认为被告根据相关文件指示精神对其所属电力线路保护区内的林木进行砍伐,事前未与原告协商一致,也未办理采伐许可证,根据《中华人民共和国森林法》第三条和《中华人民共和国森林法实施条例》中第十六条第一款对线路林木砍伐的程序规定,被告行为属“乱砍滥伐”。被告侵犯了原告对山场的合法权益,由此造成原告的林木被损毁的经济损失,应给予赔偿,判决被告赔偿原告58772元。同时,法院向县林业局开出司法建议函,要求其对被告的乱砍滥伐行为进行立案查处。

 

案例二:19721月,汉中供电局所属的110KV电力线路略阳至三道河线(简称略三线)建成投产。1981年农村土地承包到户时,刘某承包了位于略三线下的2亩斜坡地,该地于2000年经政府规划退耕还林,刘某于20049月取得林权证。自略三线建成以来,汉中供电局为维护电力线路的安全运行,对略三线下刘某林地向外扩张10米内的高杆林木进行了多次修剪、砍伐。20091218日,刘某诉至略阳县人民法院,请求法院判令汉中供电局赔偿其林木财产损害损失费、柴火损失费、青苗损失费等费用。一审法院认为,刘某是在略三线建成投产后取得承包地内林木所有权和林权证,汉中供电局修剪、砍伐刘某的林木是为了维护略三线线路安全运行及架空线路下方群众的生命财产安全。电力法规只定了新建,扩建、改建线路的过程中对林木修剪或砍伐,造成其它损失的给子定的补偿,而略三线线路建成后并未进行新建,改建、扩建,因此,刘某的赔偿请求无法律依据。遂裁定驳回原告刘某的起诉。

 

原告刘某不服一审判决,提起上诉。刘某认为,其依法承包集体土地并取得林权证,土地承包合同以及林权证中并未规定该地不能种植树木。因此供电局修剪、砍伐其林木的行为侵犯了其林木的经济收益权利,供电局应当对此予以赔偿。二审法院认为,供电局依据《电力法》第六十九条、《电力设施保护》第二十四条规定对线路保护区内的林木进行砍伐,是属于法律法规授权的行政行为,不在民事案件审理的范畴内。另外,因供电局并非是在新建,扩建、改建线路的过程中对林木修剪或砍伐,刘某要求赔偿的诉讼请求缺少法律依据,遂驳回刘某上诉,维持原裁定。

 

树障严重威胁着电力运行安全,对公共安全以及公私财产安全都造成极大的安全隐患。电力企业或电力执法部门应当及时对威胁电力运行安全的树障进行清除。然而,通过以上两则案例我们能够感受到树障清理工作在现实中所遭遇的窘迫处境。同为对威胁线路运行安全的树障进行砍伐、清理,然而法院却分别根据《电力法》和《森林法》的规定,做出不同的裁判。其实,这种窘迫处境也反映出目前对线路保护区内的树障进行清理的行为在法律适用上的矛盾分歧与不明确。无论是电力法律法规,还是森林法律法规都未对电力线路保护区内树障的砍伐进行统一而明确的规定。其实,不同的裁判标准和依据所体现的也是在树障清理过程中不同法律价值间的冲突,体现的是基于电力设施运行安全与国家森林资源的管控与保护、林木所有者合法财产权益的保护等法律价值的倾向而对法律规则的选择适用。然而,对于如何去平衡与协调电力运行安全与森林资源保护、林木所有者权益保护等法律价值冲突,相关法律法规中也未作明确规定。而在现阶段缺乏统一而明确的规定的情况下,如何理解和运用法律规则来平衡协调不同法律价值间的冲突,就成为解决树障清理工作法律适用矛盾的关键。

 

二、树障清理中的法律价值冲突

 

从援引的两则案例中我们也能够感受到,树障清理过程中所涉及到的多方利益关系主体,以及不同主体之间复杂的法律关系。其中也包含着不同利益主体所代表的多种法律价值的冲突。简单的一棵树的背后,既有电力企业或电力执法部门进行电力设施保护,维护电力运行安全的法律价值存在,同时又包含着林业主管部门对森林资源的管理和保护,林木所有者财产经济利益的维护等法律价值的存在。电力部门进行树障砍伐,也不可避免的会引起不同权利主体所代表的法律价值之间的冲突。而法律价值的冲突,往往要在具体的法律规定或法律适用的过程中进行平衡与协调。

 

(一)具体的法律规定对不同法律价值的保护

电力法律法规中和森林法律法规中也分别规定了对不同法律价值进行保护的规定。例如,《电力法》第五十三条第二款规定:任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物,不得种植可能危及电力设施安全的植物,不得堆放可能危及电力设施安全的物品。在依法划定电力设施保护区前已经种植的植物妨碍电力设施安全的,应当修剪或者砍伐。《电力法》第六十九条规定:违反本法第五十三条规定,在依法划定的电力设施保护区内修建建筑物、构筑物或者种植植物、堆放物品,危及电力设施安全的,由当地人民政府责令强制拆除、砍伐或者清除。很明显,《电力法》的规定突出体现了对电力设施进行保护,维护电力运行安全的法律价值。对于线路保护区内新种植的植物,威胁电力运行安全时是可以进行强制清除的,而且从规定上看,这是对行政机关行使强制措施的行政行为的规定,具有一定的行政管理属性和强制性,因此,依据这两条规定,电力企业或电力执法部门对线路保护区内的树障进行砍伐不需要对林木所有者进行补偿或赔偿,也不需要向林业部门申请采伐许可证便可进行砍伐。

 

同样,相关的森林法律法规的规定,也是立足于对国家森林资源的管理和保护,同时也包含对林地的所有者和使用者合法权益的保护。例如,《森林法》第三十二条规定:采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐。为了保护,林地所有者、使用者的合法权益,《森林法》第三条第三款规定:森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益,受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。《森林法》第七条第二款规定:国家保护承包造林的集体和个人的合法权益,任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权利其他合法权益。

 

另外,在《电力法》和《森林法》中也存在一些对两种法律价值进行平衡的规定。例如:《电力法》第五十五条规定:电力设施与公用工程、绿化工程和其他工程在新建、改建或者扩建中相互妨碍时,有关单位应当按照国家有关规定协商,达成协议后方可施工。《森林法》第十八条规定:进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须占用或者征收、征用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。同时,《电力设施保护条例》第二十四条规定:“新建、改建或扩建电力设施,需要损害农作物,砍伐树木、竹子,或拆迁建筑物及其他设施的,电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子,电力企业应依法予以修剪或砍伐”,然而,虽然这些规定体现出了电力设施保护与林业、绿化等不同部门之间的冲突与协调,但其只是停留在在工程规划、建设阶段不同部门间的平衡协调,对电力企业树障清理过程矛盾冲突的解决却并未做出明确规定。对现实中复杂的树障清理矛盾的解决,并未显示出很大的作用。

 

(二)法律适用上的价值平衡

 

树障清理过程中利益主体的多样性,以及法律关系的复杂性决定了现实的树障清理工作不会只发生在电力法或森林法单一的法律关系领域内。树障清理必将是多种法律关系,多种法律价值的冲突与重合,既有电力主管部门和林业主管部门基于各自管理职能和法律价值维护而形成的行政法律关系在这一领域的重合,又有林木所有者财产权益、土地承包经营权益等法律关系和价值的维护。然而,以上的电力法律法规和森林法律法规,分别在各自的领域内,以电力设施保护或以森林资源保护的的初衷,各自独立的对树障砍伐和林木采伐进行规定,却鲜有对不同法律价值间的冲突进行平衡协调的规定。对于树障清理这一特殊领域的林木砍伐,缺乏明确统一的法律适用标准,这才导致了现实中对树障砍伐的法律适用上的矛盾与冲突。

 

虽然在相关的法律规定中,没有对不同的法律价值间的协调与整合做出明确的规定,但是在具体的司法和行政执法过程中,仍然需要对不同的法律价值进行兼顾协调与权衡。一般来说,供电部门依据《电力法》的规定对树障进行清理,目的是维护电力设施的安全,预防森林火灾的发生,它是从保护社会公共安全的大局出发的,并不单纯为了企业的利益。而电力是关系国计民生的基础产业和公共事业,电网安全关系着社会公共安全,架空电力线路作为电力设施的重要组成部分,一旦遭到破坏,对社会秩序、生产秩序和人民群众生活的影响和造成的损失是难以估量的。而《森林法》森林法律法规的立法初衷来看,它为的是保护森林资源,杜绝单位或个人因个人私立而滥砍滥伐,造成对国家森林资源的破坏,保障森林资源所有人和使用人的权益。对此不同的法益进行权衡,电力企业为保障电力运行安全对树障进行清理,可预期的保障众多不特定多数人的利益,维护经济社会的稳定可持续发展,其相对于对森林资源的保护及林木所有者个人财产权益的保护具有明显的优越性,应在实践中优先得以适用和体现。

 

然而,不同法律价值的整合首先应当遵循兼顾与协调的原则,对电力设施进行保护维护电力运行安全的法律价值具有优先性,并不是说不再对其他法律价值进行保护,其优先性其实是对相互冲突的法律价值无法兼顾协调时的取舍。因此,电力部门维护电力运行安全,同样也要尊重和维护林业部门和林业所有者的合法权益。例如,电力相关法律法规赋予电力执法部门和电力企业对线路保护区内新种植的树木强制进行清除的权利,但是,根据《森林法》的规定,电力部门在进行线路保护区规划的时候,应当尽量不占或少占林地,占用林地应当经过相关部门的审核批准,采伐林木应当取得采伐许可证,否则,电力部门对树障的砍伐便不再具有合法性依据。

 

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