《中华人民共和国物权法》自2007年10月1日起实施，它是关于财产归属和利用的法规，功能在于明确财产所有、充分发挥财产的效用。《物权法》中规定的所有权制度、用益物权制度和担保物权制度，是实行社会主义市场经济体制的基本制度。 《物权法》的实施也必将对电网企业在电网建设的征地、拆迁、通道占用、环境评价等方面带来新挑战。本文依据《物权法》的相关规定，从土地征用、环境保护、资产权属管理三个方面进行电力建设法律风险分析。

建设用地方面的法律风险分析

《物权法》设专章规定建设用地使用权制度，而且是与实施最严格的土地保护制度相结合，这样做一是规范了建设用地使用权的设立方式，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，制止违法违规用地行为；二是建立节约用地的新机制，创设空间权制度，切实提高土地利用效益；三是坚持土地用途管理制度，建设用地征地政策比以往更为严格。另外，拆迁、征地关系到老百姓切身利益，《物权法》明确规定征地前提必须是为了公共利益，而且征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，并且还要安排被征地农民的社会保障费用；征收个人住宅的，应当依法给予拆迁补偿并保障被征收人的居住条件。上述因素决定了今后的电力建设用地征地难度将加大，成本也必将提高。为此，电力企业对此应有所准备，尽早对电力建设征地的法律风险进行全面评估，采取预防措施。笔者认为电网建设用地法律风险主要表现在以下几个方面：

征用土地必须按照法定的程序进行

如《物权法》第四十条中规定“征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，要依照法律规定的权限和程序进行”。又如《物权法》第六十三条第二款规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”目前，在涉及农村集体所有土地的征用工作中，建设单位多数情况下直接与集体经济组织或村民委员会负责人协商签订协议，并未征求该集体成员的意见。

《物权法》实施后，集体成员可能依据《物权法》第六十三条向人民法院提起诉讼，以未征求成员意见、损害集体成员合法权益为由，要求撤消集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，从而导致征地协议面临失效的风险。在其他法律法规中有关征地的程序性规定，也必须严格遵守。

征地费用方面的法律问题

《物权法》第四十二条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”上述规定虽然明确了征地费用的范围，却增加了“被征地农民的社会保障费用”、“被征收人的社会居住条件”两项，并且对某些具体费用的支付标准和内容也不确定，如被征地农民的社会保障费用包括哪些内容以及如何保障被征收人的居住条件，这些问题都可能成为电网建设的法律风险因素。

电力线路物权保护面临的法律风险

权利主体多元化的法律问题

《物权法》第五十二条第二款规定“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”但电力线路承载的法律关系是多重的，行政管理法律关系、国有资产经营管理法律关系、电网安全运行法律关系、物权法律关系、侵权法律关系等。在诸多法律关系中，表现在外部的权利主体呈现多元化，政府、电监机构、土地所有权人及其他利害关系人均可以成为电力线路建设、管理、保护过程中的权利人。电网企业内部的权利主体其主体地位也是多变的，其权利义务内容也常常不确定。政府和电力监管机构的权利边界不清，政府行使法律授予其电力设施管理、保护的主体缺位、错位也造成了电网企业权利的主体失位。这种多元权利主体结构，导致电网企业难以摆脱传统的管理理念、管理模式和管理手段，致使物权主体意识缺失，不能自觉地在复杂的法律关系中确定自己的位置。其在实际工作中主要表现为两方面：一是单纯的安全生产观念，习惯于从安全生产、运行的角度思考电力线路的保护工作，习惯于以传统的管理者角色处理电力线路保护过程中发生的问题，法律关系不清、权利内容不明，不能自觉运用各种法律资源解决电力线路保护的相关问题。二是物权意识淡薄，不重视电力线路的物权保护，也不注意其他利害关系人的物权维护，实务中由于侵害他人土地、林木权利而引发了大量的纠纷和行政处罚、民事诉讼案件。

电力线路物权保护的法律缺陷

《物权法》第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”从现阶段的电力线路建设来看，电力企业只是取得对塔基部分的土地使用权，而对整个线路走廊的地上空间并没有取得使用权，这样一来就可能出现两个问题。其一是电力企业是否需要取得线路走廊的地上空间使用权，如果需要取得，以什么方式取得；其二是当电力企业没有取得空间使用权或国家法律、法规没有在此问题上作出相应的规定时，是否可能出现《物权法》与《电力设施保护条例》相抵触的地方，如“电力线路保护区”这个概念，是否有人会提出电力企业在没有取得线路走廊地上空间使用权的情况下就不应当享有电力线路保护区的“保护”。

权利行使的法律冲突

现行电力线路所有者、经营管理者地上权的行使，其法律依据与物权法、民法的一般规定存在法律冲突。首先，电力线路走廊、电力线路保护区妨碍了土地所有者的用益物权；其次，电力线路空间权（电力线路走廊、电力线路保护区）的行使违反了《物权法》关于平等保护公共财产和合法的私有财产的规定；第三，对电力线路设定的空间权造成了土地所有者（特别是农村集体所有土地）的权益受到了限制。由于电力线路空间权取得土地地上权的法律依据与物权法的规定有冲突，土地所有者根据《民法通则》和《物权法》的有关规定，可随时要求电力线路所有者排除妨碍或赔偿损失。

环境保护方面的法律风险

在电力需求急速增长，电网建设亟待加快的今天，变电站、高压输电线路的建设却频频遭受阻挠。其原因大多来源于电网建设工程未进行环境评价而被依法强制停建或缓建。

为此，《物权法》对环境保护方面也作出了明确规定，如《物权法》第九十一条规定“不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。”第九十二条规定“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的应当予以赔偿。”

电力建设工程相邻的不动产所有人，将可能对电力建设带来的电磁环境问题、影响通风采光以及造成其他损害等提出排除妨碍、损害赔偿的请求，相关纠纷将会增加。为避免此类纠纷，应当向民众普及宣扬有关工频电场、工频磁场不会对人体造成影响，消除民众误将工频电场、工频磁场混同为电磁波辐射的恐慌。电网公司应把环境保护列入公司履行社会责任的一部分。系统上下要切实增强环保意识与法制意识，做好电网建设项目环境影响评价工作，从源头上减少发生环境矛盾与纠纷的可能性。

对电网建设资产权属的影响

《物权法》将物分为动产和不动产两个部分，规定国家对不动产实行统一登记制度。一般而言，动产和不动产的划分标准是物移动后是否损害或减少物本身的价值。不动产是那些不能移动或移动后即损害其完整性、损害其使用价值和价值的物。而动产是那些可以容易地移动、转移而不损害其价值的物。《物权法》规定“不动产物权设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”虽然，《物权法》第二十八条到第三十条规定了例外事项，但法律对这些例外情形的范围又有所限制，只有在物权的初始变动效力上不需要进行登记，而再次的物权变动也必须以登记作为生效要件。因此，只有加强资产权属证明管理，完善不动产登记制度才能确保企业合法权益不受侵害。

电网企业拥有数量庞大的输变电线路杆塔塔基和城市地下电缆沟。这些线路塔基和地下电缆沟一般不会发生移动，符合土地附着物的标准。应将其划分为不动产。输变电线路物权的变更需进行登记。依据《物权法》第三十一条规定“输配电线路物权只有初始变动效力上不需要进行登记，而再次的物权变动必须以登记作为生效要件。”这样一来输配电线路在电网企业中各单位之间调拨需履行不动产登记手续。

现有电网企业负责维护的许多用户资产均没有与用户签定资产产权移交协议，根据《物权法》规定供电企业无权占有和处分该部分资产，且根据《物权法》第九十七条“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应该经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。”这将意味着供电企业对这部分用户资产进行维护，需要征求资产所有人的同意方能进行，否则存在越权处分的法律风险。

来源：《农电管理》2008.6