2009年5月，江苏宿迁市某小区业主在业主论坛上发帖，对建在小区的通信基站表示强烈抗议。这并不是特例，基站建设的用地问题，经常困扰着运营商。

       基站是电信企业提供移动通信服务的重要基础设施。电信公司的基站建设一般需要借助他人场地竖起铁塔，或在高楼楼顶立杆架设天线，为此需要大量租赁土地和房屋。根据我国现行法律规定，租赁行为属于民事范畴，可能涉及物权、租赁权、相邻权等普通民事法律关系，而移动通信服务属于公用服务领域，其服务对象属于社会不特定的公众群体，其法律关系不完全等同于一般的民事法律关系，并且其租赁行为具有长期性、持续性的特点，容易发生纠纷。纠纷发生后影响面广，处理难度较大，从而加大了电信企业面临的法律风险。本文将探讨电信基站建设过程中可能遇到的土地房屋租赁法律风险，并提出相应的应对措施。

       土地租赁行为的可能法律风险

        我国土地法规定，土地属于国家和集体所有。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

        结合目前基站建设实际，基站用地本身属于建设用地，依法应申请使用国有土地，而实践中基站建设往往需要大量使用农用地和未利用地。因此合法的手续应该是提前将所需要使用的农用地和未利用地征收并变更为建设用地。电信企业出于建设需要，采用上述手续建设基站无法满足实际需求，因此普遍采用的做法是向村委会和农民租赁土地使用。

        由于上述做法按照现行法律规定存在违法情形，根据我国法律房随地走的原则，在该土地上建设的房屋也无法办理合法产权手续，导致电信企业资产安全存在重大风险。要有效解决现实中普遍存在的土地违法租赁行为，需要进一步明确相关政策。

       出租人主体不适格的可能法律风险

      土地房屋租赁时，出租人应拥有土地使用权、房屋所有权或获得权利人授权允许对外出租，否则就可能导致所签订的租赁合同无效。因 此，电信企业在租赁合同签订之前必须进行必要的资质调查。在可选择的情况下，尽可能避免把基站设置在产权关系复杂的物业上。

      实践中，出租人主体不适格的情况主要包括以下几种：

     （一）未经原出租人同意的转租行为无效

      根据我国《合同法》规定，转租必须经过原出租人同意，否则无效。中国电信四川公司某市州分公司向A公司租赁楼房房顶用作设置基站，基站建成运行1年后，该分公司收到B公司律师函，称该房产属于B公司所有，后出租给A公司。A公司的转租行为未经B公司同意，要求电信公司限期搬迁。电信公司调查了解得知，B公司和A公司因其他经营行为发生矛盾，B公司借此要挟A公司就范。电信公司拒绝搬迁，B公司将A公司和电信公司诉至法院，提出立即搬迁和巨额赔偿损失的诉讼请求。本纠纷的发生，就是因为房屋租赁前资质调查不到位所致。

     （二）租赁小区楼顶等设施未经相关业主同意

     《物权法》颁布实施以后，一些小区居民和部分学者认为按照《物权法》的规定，安放基站铁塔的楼顶属于业主共有，建基站必须经一定比例的业主同意方可进行。被称为《物权法》实施后的“电信基站第一案”，即是根据《物权法》第七十条关于业主对建筑物的共有部分享有共有和共同管理的权利，请求法院判决中国电信南京分公司立即拆除安装在原告所住居民楼顶的小灵通天线。

       租赁小区楼顶等设施应通过何种程序，是否必须取得小区业主的集体同意，较早颁布的《电信条例》与新近施行的《物权法》存在法律适用上的冲突，而《电信条例》属于行政法规，效力上低于属于法律的《物权法》，从而加大了电信企业维权和人民法院裁判的难度。目前情况下，整个法律规定对电信企业不利。为此电信企业在租赁小区楼顶等设施前，应尽量通过小区业主委员会签订合同或提前征得小区业主集体同意，减小来自业主方的阻力。在确实需要与楼顶住户、物管公司、开发商签订合同时，应要求对方承诺在基站建设遇到小区业主阻挠时积极做好相关沟通劝阻工作，同时提前做好基站建设无法进行的相关预案。

     （三）与村委会签订土地租赁合同未经土地承包人同意

      根据我国土地法规定，农村的土地属于集体经济组织所有，代表集体经济组织的主要是村委会，但土地往往又是承包给农民个人的。在实践中很多电信企业都直接与村委会签订合同，容易与土地承包人发生纠纷；有的电信企业只与土地承包人签订合同，村委会经常以承包人私自改变土地用途加以阻挠。我国法律保护农户对所承包土地的承包经营权，电信企业设置基站，要尽量通过签订电信企业、村委会、承包人三方用地协议，约定相关权利义务。当然，三方协议会适当增加电信企业租赁成本，需要根据具体情况权衡确定实施方案。

       租赁合同约定不完善的可能法律风险

      电信企业在通过前期资质调查、确认出租物业权属清晰、不存在影响租赁的情况后，应通过明确具体的合同约定保证租赁目的的有效实现。

      基站土地、房屋租赁合同的内容，除一般租赁合同中的共性条款外，应重点约定保证电信基站建设和正常运行的内容，租赁合同期限不能太短。为避免合同到期后，出租人漫天要价，应尽量提前约定续签合同的一个合理的价格区间。为避免出租人日后以电信企业私自改变土地、房屋用途为借口引发纠纷，应在合同中明确约定土地房屋租赁的用途为设置基站。同时规定出租人配合基站施工、电磁辐射测试以及楼顶天线安装、确保机房用电、同意房屋装修改造等条款内容，以维护移动通信网络的正常运行。

      电信企业法律部门和业务部门要通过认真研究，制订出规范适用的租赁合同范本，方便使用。2007年4月11日，《上海市公用移动通信基站设置房屋租赁合同示范文本》（2007版）正式投入使用，是政府部门为规范和明确基站设置房屋租赁合同所作的有益尝试。

     小区住户以侵权为由阻挠施工的可能法律风险

     住宅小区业主、村民就基站辐射问题与运营商之间的纠纷近年来屡屡发生。基站建成并投入运营之后，必然产生相应的电磁波辐射，一些相邻住户因担心电磁波辐射会对身体健康产生不利影响，或者认为基站天线会破坏村落“风水”等原因，要求运营商停止建设或拆除基站，从而导致纠纷的产生。

      在上述情况下，电信基站建设将遇到很大的阻力。据广州市某电信运营商的统计，近年来，已建基站被逼迁的情况平均每年有37宗，正常基站被物理破坏的平均每年有28宗，选址后受阻挠无法设立基站的平均每年有24宗，基站租赁协议到期后无法续签的平均每年有46宗。纠纷的大量涌现，一方面体现了公民的法律和环保意识不断增强，但从另一方面也可以看出，当前法律在规范此类问题上存在着不足之处，致使纠纷不能得到及时妥善的解决。

      基站建设需要正确平衡公共利益与个人利益之间的关系。基站完全由电信企业自行选址、设置，这往往导致社会及公众对基站选址、设置的合法性与合理性产生质疑。因此，有必要在将来的《电信法》中明确通信基站使用民用建筑物的基本规则：将“必要且适当”作为使用民用建筑物的前提。同时，相关法律法规应对移动基站建设有关规划选址、环保测评、租金确定、拆迁补偿、纠纷裁决机制等内容作出明确规定，减少电信企业与其他权利主体在基站建设和租赁过程中的法律纠纷，促进电信业的和谐稳定发展。

      在相关法律未出台之前，电信企业应该通过自身工作和努力，减少和避免纠纷的发生：一是在基站建设之前要认真选址，要充分推进和利用电信设施共建共享机制，尽量选择与现网基站共站址的建设方案，避免重新选址和重复建设，尽量不将基站设置在人口密集的居民区；二是在建设前履行必要的审批手续，并履行法定的相关环评手续；三是要加强与居民的沟通，做好解释、宣传和补偿，减轻居民对辐射的恐惧和抵触心理；四是要采用新技术美化基站等外露设施，减小基站天线体积，降低辐射强度。