博主按语：
我国律师制度恢复重建已然30余载了，在看到律师业发展成就的同时，有一个现实问题始终无法回避。那就是我国的律师管理体制：当年为什么会确立“两结合”律师管理体制？现在如何来评价“两结合”律师管理体制？“两结合”律师管理体制的时限究竟是多少？世界上其他国家是否也有“两结合”律师管理体制？
司法部司法研究所周云涛博士从美国与德国的律师管理体制出发，以比较研究的方法撰写的评述文章，将给我们提供一个值得参考的视角。
论“两结合”律师管理体制的完善
——以美、德两国为中心的考察
周云涛*
律师的管理体制主要有政府集中监管体制、律师协会行业自律管理体制、“两结合”的管理体制三种类型。[1]
自1979年恢复律师制度以来, 为适应市场经济的需要,律师执业组织形式经历了从国办所到合作制、合伙制的不断发展, 律师管理体制也历经了由单一政府管理到司法行政机关与律师行业协会共同管理的转变过程。[2]1993年,经国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》正式确立了“两结合”的律师管理体制基本框架, 指明了律师管理体制改革发展的方向。[3]十余年的实践证明,“两结合”律师管理体制基本适合中国国情,有力地推进了律师行业的发展。[4]但不容否认的是,这种管理体制也还存在着一些比较突出的问题, 比如司法行政机关与律师协会的各自职能定位不清、关系不明, 导致管理实践中存在职能重叠、缺位以及监督指导不力的问题, 律师协会选举制度、内部的组织结构和运行机制不健全, 导致行业组织不能很好地按民主管理原则发挥作用等等。[5]这些问题的存在已影响到“ 两结合” 律师管理制度的有效运转, 制约了律师行业的长远发展, 需要通过体制创新和深化改革加以改进和完善。
一、“两结合”律师管理体制之现状与不足
综观十余年律师管理实践, “两结合”律师管理体制基本适应了律师行业发展的需要。同时，也还存在着一些比较突出的问题。接下来，拟从律师管理制度规范化建设、司法行政机关行政管理、律师协会行业管理三方面梳理、勾勒我国律师管理制度的发展现状，并揭示出此中存在的问题与不足。
（一）律师管理制度规范化建设之现状与不足
与发达国家相比，我国有关律师管理的规范性文件相对较少，大体有以下几类:一是法律。这方面仅有《中华人民共和国律师法》，于1997年施行，2007年进行了修订。二是行政规章和规范性文件。行政规章大致有:《律师服务收费管理办法》、《律师职业道德和执业纪律规范》、《反对律师行业不正当竞争行为的若干规定》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》、《律师事务所在外国设立分支机构管理办法》、《律师事务所登记管理办法》、《律师执业证管理办法》、《律师业务档案立卷归档办法》、《律师业务档案管理办法》、《兼职从事律师职业人员管理办法》、《律师事务所名称管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《律师事务所登记管理办法》等。上述行政规章基本由司法部以部令形式发布，主要内容涉及机构管理、综合管理等。规范性文件则主要有:《律师协会会员违规行为处分规则》(试行)、《关于深化律师工作改革方案》、《律师办理刑事案件指引》、《律师办理民事诉讼案件规范》、《律师参与仲裁工作规则》、《律师法律顾问工作规则》、《律师代理行政诉讼案件指引》、《律师从事证券法律业务规范》等。上述规范性文件一般由司法部以批复等文件方式发布，主要内容涉及具体的业务管理方式。三是各级地方司法行政管理部门及律师协会制定的地方性律师管理规范性文件或自律性规范。如广东省律师协会制定的《广东省律师协会关于律师执业宣誓的规定》、《广东省律师防止利益冲突规则》、《广东省律师事务所及律师业务推广宣传行为守则》、《广东省律师继续教育管理办法》，北京市律师协会制定的《北京市律师事务所执业广告管理办法》、《北京市律师诚信信息系统管理办法》等。这些自律性规范，主要针对各地区律师管理过程中出现的情况，在规范律师管理方面较为灵活、操作性强。四是司法机关和(或)国务院部门联合发布的法律解释。这一方面主要有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》，最高人民法院、最高人民检察院、司法部((国家司法考试实施办法》，最高人民法院和司法部((关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》等。这些规范性文件一般对律师管理中出现的实际问题及时作出相应规定或解释，以弥补法律、法规之不足。
应当说，《律师法》以法律形式对十多年来的改革成果作出确认和肯定，并进一步拓宽了律师协会的职权范围，其意义显而易见。但遗憾的是，目前除一部《律师法》外，其他配套管理法规较少。而且，《律师法》主要提出了律师管理工作的大体原则，操作起来难度较大，律师管理微观层面的一些具体问题，仍需透过专门性法规或具体实施细则来加以规范。
（二）司法行政机关行政管理之现状与不足
《律师法》第四条规定“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”可见,司法行政机关对律师业的管理方式是宏观上的指导与监督,而不再享有直接管理权限。司法部在《中国律师事业五年(2002—2006)发展纲要》中提出,司法行政机关律师管理的重点是负责“准入、导向、协调、监督”四个方面的工作，职能定位颇为清晰。据此,各级司法行政机关认真贯彻党和政府律师工作的方针政策,协助立法机构制定相关法律法规、确定律师行业准入资格和条件,加强监督管理，维护良好的法律服务环境，做了大量卓有成效的工作,律师队伍日益壮大,服务水平日益提高。同时，我们也必须清醒地认识到，司法行政机关在律师管理方面还存在一些问题和不足,集中体现为:第一,受过去直接行政管理思维惯性的影响,司法行政机关还没有完成从直接管理者向宏观管理者的角色转换，或干预律师协会的管理工作，或插手律师事务所的具体事务，管得比较具体。第二,有些司法行政机关对“两结合”律师管理体制理解存在偏差,认为律师完全由行业协会管理，从而放弃对律师的监督管理权。第三,有些司法行政机关不愿将管理职能移交给律师协会，或者通过操控律师协会的人事任免实际上“架空”律师协会。第四,法律服务市场混乱的状况没有得到根治，律师职业环境依然不尽如人意等等。
（三）律师协会行业管理之现状与不足
伴随“两结合”管理体制的推行，律师协会在律师管理体系中发挥着越来越重要的作用,从业务培训、业务拓展、律师维权,到律师宣传、交流与合作,律师协会扮演了不可替代的角色,执业律师担任律师协会会长已渐成主流。但是,律师协会在行业管理中也存在一些问题。第一,律师协会会长由执业律师担任后,由于大多数执业律师不可能专职从事律师协会工作,造成一方面律师协会管理效率低下、运转不灵,另一方面律师协会名存实亡,日常管理工作依然由司法行政机关负责律师管理工作的机构负责人实施,致使律师协会的管理流于形式。第二,律师协会的秘书长一般由司法行政机关负责律师管理工作的机构负责人兼任,协会成员和司法行政管理人员的双重身份使其很难在律师协会和司法行政机关之间找到最佳平衡点,难以实现律师管理的初衷。第三,大多数地方律师协会对内凝聚力普遍不强,对外协调力度不够,律师协会的管理运行并不顺畅。第四,律师协会缺乏应有的社会地位和相应的权威性,不利于律师协会管理工作的开展。第五,律师协会选举制度、内部的组织结构和运行机制不健全,导致行业组织不能很好地按照民主管理的原则发挥作用等等。
二、两大法系主要国家律师管理制度比较研究
律师管理制度作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，其改革与完善，不能生搬西方国家的律师管理制度，不能硬套某个国家的某种律师管理理念、律师管理模式，但充分借鉴和吸收国外律师管理制度的有益做法，以我为主、为我所用，仍有其必要。“不知别国
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