走路缓慢，腿一瘸一瘸，丧失劳动能力，这是张全占对侄儿张伟光近况的描述。两年前，从河北到北京打工的张伟光，工作期间遭遇工伤事故，导致腰椎多处骨折。
　　张伟光虽然几经波折获得了工伤认定，但至今没拿到一分钱。他根据社会保险法的规定，向人社部门申请社会保险基金先行支付待遇，但得到的答案是北京地区还没有实施先行支付制度。
　　在社会保险法生效一周年之际，北京义联劳动法援助与研究中心发布《工伤保险待遇先行支付制度2011-2012年实施情况调研报告》，认为社会保险法确立的工伤保险待遇先行支付制度，在全国范围内并没有得到贯彻和落实。

      先行支付制度形同虚设

　　7月2日，张全占将准备好的伤残鉴定材料提交给北京市门头沟区人社部门，代理侄儿张伟光申请伤残鉴定，继续着索要工伤保险待遇的官司。这一切起因于两年前的一次车祸，张伟光的生活轨迹随之改变。
　　张全占向法治周末记者介绍，2005年，来自河北农村的张伟光到位于门头沟区的北京利贞同创商贸有限公司从事空调安装工作，几年间就成为公司的技术骨干。
　　2010年8月16日，张伟光坐单位的面包车去北京市顺义区安装空调，路上发生车祸，交警认定单位的车辆负全责。交通事故中，张伟光的身体受到严重伤害。
　　张全占表示，一开始，单位对张伟光进行积极治疗，还答应出院后每月给1500元生活费。
　　事情在2011年发生转折。张全占在工作中得知，张伟光这种情况可以申请工伤认定，能够获得稳定的工伤保险待遇。
　　张全占说，当他们向单位提出申请工伤待遇的要求后，单位的态度立即发生变化，既不支付生活费，也不再支付医疗费。张伟光的生活立即陷入困境。
　　根据《工伤保险条例》规定，申请工伤认定必须在事故发生起一年内提出。2011年7月，在该期限截止之前，张伟光向人社部门申请工伤认定。
　　张伟光此时遇到一个难题。他在公司工作这么多年，单位一直没有和他签订劳动合同，也没有为他缴纳工伤保险，单位否认与他存在劳动关系。
　　张全占告诉法治周末记者，他们只好申请劳动仲裁，请求确认张伟光与公司存在劳动关系。
　　仲裁庭经过三次开庭审理，认定双方构成劳动关系。公司不服，向门头沟法院提起诉讼。最终二审法院判决双方构成劳动关系。
　　今年5月，张伟光获得了工伤认定。
　　案件二审期间，张全占从张伟光的代理人——北京义联劳动法援助与研究中心指派律师那里听说，张伟光可以向人社部门申请先行支付工伤保险待遇。
　　2011年7月1日实施的社会保险法创设了工伤保险待遇先行支付制度：工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，再由社保经办机构向用人单位追偿。
　　今年6月，张伟光的代理人向门头沟区人社部门申请先行支付，工作人员表示，目前北京地区还没有实施先行支付。
　　自社会保险法和《社会保险基金先行支付暂行办法》同步生效以来，工伤保险待遇先行支付制度已经破冰。“但总体而言在全国范围内并没有得到贯彻和落实。”6月28日，北京义联发布的《工伤保险待遇先行支付制度2011-2012年实施情况调研报告》认为。
　　根据人力资源和社会保障部2010年3月发布的通知，全国各地工伤保险以市级统筹为主要形式，因此调研样本的选择为全国范围内(港澳台除外)283个地级市和4个直辖市作为调查对象。
　　电话有效调研246个城市人社部门的结果显示，明确表示“不可以”申请工伤保险待遇先行支付的城市达190个，比例高达77.2%。甚至有5个城市“不知道”是否可以申请。表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个。
　　根据政府信息公开申请的答复，4个城市的人社部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，分别是浙江宁波(1例)、温州(1例)；山东淄博(1例)；云南丽江(1例)，所占比例为5.9%。宁波和淄博已经分别向申请人先行支付了99200元和55860元工伤待遇。
　　“社会保险法创设的工伤保险待遇先行支付制度形同虚设。”北京义联中心主任黄乐平告诉法治周末记者。

      1.8亿农民工无工伤保险

　　高文君和张伟光一样没有参加工伤保险，同样遭遇了工伤事故。
　　今年35岁的高文君是山西省大同市人，曾在当地的鸿鑫烟花鞭炮厂工作。
　　2008年12月，鞭炮厂发生爆炸，高文君全身多处被严重烧伤，二级伤残，完全丧失劳动能力，生活需要大部分护理，卧床在家。
　　单位没有为高文君缴纳工伤保险。为了追索工伤待遇，高文君通过漫长的法律程序于去年11月等到了大同中院的终审判决，由用人单位支付高文君工伤保险待遇。
　　用人单位不履行判决，高文君申请强制执行，但是至今仍没有消息。在这期间，高文君多次联系当地人社部门申请先行支付工伤待遇，但人社部门表示，劳动者已经进入法律程序的，他们不管。
　　有类似经历的劳动者并非个案。
　　根据84个城市提供的政府信息公开申请答复，从2011年7月1日到4月25日，平均每个城市有262名劳动者被认定为工伤但未参加工伤保险，占认定为工伤总人数的11%。
　　而6月4日发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，农民工总量为2.53亿人，同期农民工参加工伤保险人数仅为6828万人，尚有1.8亿多人没有参加工伤保险，未参保比例超过了70%。
　　北京义联此前发布的调研报告显示，未参加工伤保险的劳动者一旦发生工伤事故，往往要负担数万元甚至数十万元的医疗费，如果得不到及时赔付，将严重影响工伤劳动者的救治和康复，陷入生存困境。
　　与此同时，我国的工伤待遇索赔程序十分复杂和繁琐，要经过劳动仲裁、一审、二审甚至强制执行程序，未参保劳动者为获赔所花费和等待的平均时间长达2.02年。这导致42%的劳动者会选择“私了”的方式得到远低于法定标准的赔偿额，此前发布的调研报告显示。
　　黄乐平介绍，正是在此背景下，社会保险法创设了工伤保险待遇先行支付制度，工伤保险基金有义务在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇。
　　社会保险法实施后，人社部颁布的《社会保险基金先行支付暂行办法》同时实施，进一步完善与细化了先行支付制度，为实践提供了初步的操作指引。
　　在工伤保险先行支付制度实施满一年之际，为了了解工伤保险待遇先行支付制度实施的真实情况，2012年3月中旬至2012年6月下旬，由35位大学生协助北京义联进行了全国调研。
　　对287个城市的人社部门，北京义联全部分别进行了电话调研、政府信息公开申请和网站查询。
　　电话调研是致电已经开通多年的全国统一公益性民生服务热线12333或者人社局，咨询当地工伤保险先行支付的政策和实施情况，最终完成246例。
　　根据致电情况统计，目前全国有23.3%的城市未开通咨询热线。在开通咨询热线的城市中，有21.7%的城市热线一直无法接通。在12333热线能够接通的城市中，12333咨询员“知道”工伤保险待遇先行支付制度的比例很低，仅有22.1%、77.9%的人则均表示“没有听说过”。

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