中国(上海)自由贸易区国资改革法治发展报告(2)

　　本轮上海“国改”以“推动国资国企成为上海加快推进‘四个率先’、加快建设‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市的重要力量”为着眼点，抓住中国(上海)自由贸易试验区建设的机遇，由国资国企主动地承担起推动改革发展的重要任务。为回应自贸区的制度创新和区域发展的要求，上海市政府提出对国有企业“提升发展、开放发展、创新发展、内涵发展、和谐发展”的设想，鼓励国有企业在自贸区中寻找契机、顺势而为。本轮上海国资国企改革的总体思路，概括而言就是“以国资改革带动国企改革为核心;以提高国有企业活力和国有经济整体竞争力为目标;以发展混合所有制经济为实现形式;以国有资本统一管理和国有企业分类监管为关键环节;以有利于企业家成长集聚的制度性建设为根本，实现重点领域和关键环节的率先改革突破”。改革的具体路径落实在以下几个方面，其一是以打造公众公司为主要实现形式，积极发展混合所有制经济，其二是建立公开透明规范的国资流动平台为重点，完善国资监管体制，其三是以加强企业分类监管为核心，推动企业完善现代企业制度建设。上述路径即包括从外围监管角度展开的监管制度改革，也包括对企业内部管理制度的改革。如此涉及内部和外部的一系列管理运营措施改革，使得上海“国改”呈现出立体化、全方位的图景。下面笔者将从内部、外部两个角度逐一阐释。

　　激励制度改革：“三个视同于”与“一个单列”

　　对国有企业的改革，一直以来主要围绕着如何激发企业的自主性活力，如何提高企业的经营能力和对外竞争力，这其中根本的问题仍是有关“人”的问题，即如何激发企业家的积极性和创造性是需要改革者深入思考的。面对自由贸易环境下对企业“走出去”的现实要求和实现国际化以及跨国战略的市场挑战，上海市国资委以企业考核为制度的突破口，从制度上引导鼓励企业大胆尝试、大胆创新，大胆“走出去”。2014年3月，上海市国资委公布《关于在经营业绩考核中视同于利润和单列政策的操作指引(试行)》(以下简称“指引”)，对现有国企考核体系进行了“三个视同于”和“一个单列”的改革。“指引”规定“凡是被纳入上海国资委经营业绩考核的竞争类企业，从2014年1月1日起，其符合条件的研发投入、创新转型费用、境外投资项目费用，均视同于利润”，这一规定被业界简称为“三个视同于”。 “三个视同于”覆盖了国企创新转型中需要高成本投入的主要环节。其中研发投入，除了常规科研投入外，企业承接国家和上海重大项目也能享受政策。创新转型费用中包括收购科技企业或科技成果，也包括促进创新转型的信息化项目，从事电商等传统企业模式创新和业态转型。境外投资中，企业“走出去”的前期费用和一定比例的融资成本视作利润。“指引”进一步规定了，“对企业境外投资项目费用，均评估视同于利润，并且在投资初期阶段，实施考核单列”，这意味着同时符合条件的海外项目亏损，考核时可单列，不计入母公司财务报表。这一制度又被业界简称为“一个单列”。 与之相配套的是，“指引”中对国企负责人采用了新的考核办法，将考核期限将从年度考核转变为任期考核。

　　以往企业大笔资金投入技术研发、行业转型以及海外项目，短期利润势必减少，甚至可能承受暂时的亏损风险。“三个视同于”与“一个单列”的出台表明了国资委让国企负责人打消顾虑，转变短期思维，更多地考虑企业的长期发展战略。可以说，上海国资改革这份“三个视同于”的细则出台，直指国企领导班子的考核标准体系，触及企业经营者切身利益，力图最大程度解开对企业家的束缚，让企业家敢于创新，勇于转型，从而有利于进一步提升国有企业的经营力和竞争力。

　　国资监管制度改革：从管国企到管国资

　　依据《中华人民共和国企业国有资产法》第11条的规定，“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”第12条规定，“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。国务院2003年颁布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》(2011年修正)第4条也规定了，“国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”第6条规定，“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”可见依据现行的法律法规，国有资产监督管理机构对国有企业进行全方位的管理，其中包括经营决策、人员任用等各项事权。而在本轮国资国企改革中，国资委仍旧承担出资人职责，但在具体职能管理上，出资人的职能和管理权限都有所转变，从“保姆式一管到底”的出资者角色转变为侧重管资本的公共管理者角色。

　　2013年12月，上海市政府公布的“国改20条”提出了“完善国资监管体制机制”，实行“政企分开、政资分开、所有权与经营权分开……以管资本为主加强国资监管”，同时“完善市属经营性国资集中统一监管的国资管理体制”，“切实履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责。”“管资本”监管模式的实行使得国资委能够从管理参与者的角色中脱身，有助于真正实现资本的投资人、出资人的职责内涵，并且有助于通过发挥资本的力量带动企业转型、结构调整、机制创新。同时，“管资本”的监管体系也是在尊重企业主体地位的前提下，加强对企业的独立性和自主性的培育，为企业参与国际投资与贸易，提升企业国际化、市场化的经营水平创造监管层面的自由环境。从管国企到管资本不仅仅是管理理念的转变，也对管理方法方法提出了更高的要求。对此“国改20条”同时提出了“优化国资监管方式方法”，以公司章程为管理抓手，“履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据之一”。同时，“加强战略管理、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险控制等管理，构建科学合理的国资监管体系。减少审批事项，切实落实企业自主经营权，实施标准化操作流程，提高管理精细化水平。”

　　为坚持以市场化为导向，更好地实现管资本为主的出资人职责，2014年6月上海市国资委印发了《上海市国资委管好资本、服务企业履职清单(试行)》(沪国资委法规﹝2014﹞164号，以下简称“履职清单”)。这份履职清单明确了国资委在管好资本、服务企业方面的事项范围，包括主动履职事项和相关审批事项。其中确定管理资本、服务企业18大类事项43项子项，在2013年12月19日上海市国资委已取消下放17项出资人事项审批权的基础上，“履职清单”再次取消下放16项审批权，最终形成了本工作清单。上海市国资委两次共累计取消下放出资人审批事项33项，占审批事项总数的43.43%。目前，这份履职清单明确的18大类管理事项中，14项与资本管理相关，占77.78%;4项与履行出资人职责相关，比如领导人员任免委派、考核薪酬管理等。

　　(待续)