作者 | 张地峰（中闻律师事务所高级顾问/合伙人）

来源 | 胜诉智库

《意见》：法治央企建设行动纲领

2021年11月1日，国务院国资委发布《关于进一步深化法治央企建设的意见》（以下简称《意见》），这是推进中央企业法治建设，提升依法治企能力，助力“十四五”高质量发展的重磅文件，是央企未来推进法治建设的行动纲领。

2015年12月8日，国务院国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》，时隔六年，本次国资委再次颁布法治央企建设顶层设计文件，凸显出央企法治建设从“全面推进”到“进一步深化”的转变，为新时代、新形势下央企法治工作指明了方向和路径。《意见》立意高远，内涵丰富，目标明确，顶层设计与落实措施兼具，值得深入领会和认真践行。笔者从事律师之前，曾长期参与央企法治建设，在学习完《意见》后，总结了《意见》的特色与亮点，并提出加强央企法治建设的五点建议，与各位央企法务同仁分享和交流学习。

一、《意见》的“四大特色”

（一）系统谋划法治央企建设，凸显“连贯性”

国务院国资委成立以后，十分重视推进法治央企建设，始终致力于打造“治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信”的法治央企。从国资委最早提出的“法制工作三个三年目标”到后来的“法制工作新五年规划”，从2015年的《关于全面推进法治央企建设的意见》，再到2021年的《关于进一步深化法治央企建设的意见》，国资委在推进央企法治建设过程中始终按照“整体谋划、有序推进”的思路实施，在组织建设、制度建设、工作体系建设以及重点措施方面，法治建设的工作思路是一脉相承的，法治央企建设的相关措施也是连贯和延续的。

比如：组织建设方面的“总法律顾问制度”，工作体系中的“合法性审核”等等，从2004年“法制工作三年目标”开始就是央企法治工作的重点，只不过随着央企法治建设实践的深入推进，很多法治工作的要求在提高、标准在细化、内涵在丰富、领域在拓展。“十四五”时期央企法治建设是在“十三五”建设基础之上的进一步提升。

从这个意义上看，本次国资委颁布的《意见》既是“接力棒”，是对过去10多年法治央企建设的延续、拓展和提升，又是“发令枪”，对新时代、新形势下的央企法治建设提出了的新的要求和任务。

（二）吸纳法治建设新理论与新实践，凸显“时代性”

时代在发展，法治建设的理论和实践也在发展，央企法治建设需要与时俱进。党的十九大后，党中央专门成立中央全面依法治国委员会，首次召开中央全面依法治国工作会议，明确提出习近平法治思想，将依法治国提升到前所未有的新高度。2017年7月国资委印发《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，强化了依法治企的主体责任。2018年国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，促进中央企业全面启动了合规管理体系建设。

2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》（以下简称《实施纲要》），《实施纲要》从推动全社会增强法治观念、健全社会领域制度规范、加强权利保护、推进社会治理法治化、依法治理网络空间、加强组织保障7个方面提出要求，加快推进法治社会建设。2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称《建设规划》），《建设规划》从指导思想、总体目标、6个坚持、9个重点、8个必须等方面，描绘了推进法治中国建设的总蓝图。

《实施纲要》《建设规划》将“法治”在中国提到了前所未有的高度，为中央企业法治建设提供了坚实的理论指导。而国企改革三年行动和中央企业“十四五”发展规划，则为央企法治建设提供了丰富的实践指导。

本次颁布的《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实习近平法治思想，全面贯彻落实中央要求，吸纳了近年来关于法治中国、法治社会建设以及法治央企建设的最新理论成果和实践成果，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，体现了《意见》与时俱进的时代性。  

（三）聚焦法治建设重难点问题，凸显“针对性”

 《意见》作为未来五年法治央企建设的顶层设计文件，坚持问题导向，不回避法治央企建设中存在重点难点问题，比如：针对少部分央企总法律顾问“有名无实”，总法律顾问职能建设“弱化”和“虚化”、总法专职率不高的现象，《意见》明确要求：“落实总法律顾问列席党委（党组）会、董事会参与研究讨论或审议涉及法律合规相关议题，参加总经理办公会等重要决策会议制度”，“2025年中央企业及其重要子企业全面配备到位，具有法律教育背景或法律职业资格的比例达到80%”。再比如：针对少部分央企的子公司“法治建设领导力不强”的现象，《意见》明确要求：“将第一责任人职责要求向子企业延伸，把落实情况纳入领导人员综合考核评价体系，将法治素养和依法履职情况作为考察使用干部的重要内容”。

这些规定都是直面问题，有的放矢，为解决法治央企建设的重点难点问题提供了政策供给。可以说，《意见》既注重顶层设计，又注重微观操作，是一部既有高度、又接地气的法治建设文件。

（四）强调党对央企法治建设的领导，凸显“方向性”

着力健全领导责任是在法治央企建设过程中最主要的工作推动策略之一，领导层作为企业最高决策层，是央企实现“一个目标”的核心驱动力，是法治建设的主要牵头层级，同时作为中央企业，在行业和地区内要带动区域内其他企业的法治建设行为，充分发挥法治工作推进引领支撑能力。

《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确提出：“加强党对法治中国建设的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。将坚持党的全面领导的要求载入国有企业的章程。完善党委依法决策机制，健全议事规则和决策程序”。本次颁布的《意见》进一步了强调党对央企法治建设的绝对领导，明确指出“坚持企业党委（党组）对依法治企工作的全面领导，不断完善党委（党组）定期专题学法、定期听取工作汇报、干部任前法治谈话、述职必述法等制度，切实发挥党委（党组）把方向、管大局、促落实作用。”

笔者认为，加强党对央企法治工作的全面领导，既是贯彻落实习总书记在全国国有企业党建工作会议上重要讲话精神以及习近平法治思想的本质要求，也是中央企业加强法治建设、打造世界一流企业的政治优势和政治保障。

二、《意见》的“五大亮点”

（一）明确了“世界一流”法治工作的标准

《意见》明确提出：“十四五”时期部分中央企业法治工作要率先实现世界一流。在国务院国资委领导答记者问时，明确了此处的“世界一流”法治工作的标准：一是“一流的法治理念”，从主要领导到普通员工，牢固树立法治意识，把依法合规、不逾红线作为经营管理的首要前提和基本衡量标准，贯穿决策、执行、监督全过程。二是“一流的治理机制”，以公司章程为统领，管理制度体系完善，治理结构更加规范，依法决策机制健全，风险管控精准到位，企业经营管理在法治轨道上有序开展。三是“一流的管理系统”，建立党委（党组）顶层谋划、主要领导亲自负责、总法律顾问全面领导、法务管理机构主责推动、各职能部门协同配合的法治建设管理系统，有效动员各方力量，汇聚依法治企工作合力。四是“一流的业务能力”，拥有一支精法律、通业务、懂管理，能与世界一流企业法务人员同台竞技的高素质法治工作人才队伍，在全球范围内具备较强的规则话语权、行业引领力和价值创造力，成为企业核心竞争力的重要组成部分。五是“一流的价值创造”，法治工作与经营管理深度融合，全程参与企业改革，助力重大专项，促进品牌价值提升，有效应对外部变革，确保改革发展各项任务依法合规进行。

“五个一流”的法治工作标准，具有极强的目标导向性，是中央企业法治建设的“方向标”和“指挥棒”。据了解，国务院国资委持续跟踪、对标世界一流企业，并对其法治工作标准开展专题研究，后续将指导中央企业持续深化对标、加快补齐短板，推动部分企业法治工作率先达到世界一流水平。

（二）明确了法治央企建设“五大体系”

法治央企建设工作涉及方方面面，贯穿企业整个生命周期和全部业务流程，如何从整体上把握法治央企建设的重点任务，《意见》给出了明确的答案，也就是“着力健全五个体系”，分别是：一是领导责任体系：法治央企需落实第一责任人职责，企业若发生违规违法决策，责任须追究到领导层；二是依法治理体系：在法律法规范围内建立依法治企制度体系，保证企业依法经营、依法治理，从而打造法治化合规央企；三是规章制度体系：企业的稳定健康发展离不开合理规章制度，而合理的规章制度需依法制定。通过构建规章制度体系有助于加强企业内部控制，保证企业规范化运行，从而促进央企法治工作；四是合规管理体系：合规管理是法治央企工作任务之一，是建设法治央企的本质要求，因此必须健全合规管理体系，从而起到防范风险、避免重大资产流失的作用；五是工作组织体系：法治央企工作的顺利开展还需依靠完备的工作组织体系，建立主要责任人负责、法务部门具体计划执行，其他各部门共同参与的工作组织体系，继而促进央企法治化管理。

这些年来，央企在这五大体系建设方面已经取得了不少成效，《意见》强调”着力健全“的深层次含义是：法治央企五大体系建设，要从”建立体系“向”发挥作用“转变，突出实效性。

（三）明确了法治央企应具备的“五种能力”

《意见》明确了法治央企应具备的“五种能力”：

一是引领支撑能力，突出法治工作的在央企深化改革、推动发展中作用，体现央企法治工作作为“公司战略支撑者”的功能定位；

二是风险管控能力，通过法律审核、风险提示函、案件通报、法律建议书等形式及时开展预警，有效防范化解，体现央企法治工作作为“公司风险管控者”的功能定位；

三是涉外保障能力，加强涉外法律合规风险防范，健全工作机制，学习国际规则，强化涉外人才培养，体现央企法治工作作为“公司走出去护航者”的功能定位；

四是主动维权能力，加大法律纠纷案件处置力度，综合运用诉讼、仲裁、调解等多种手段妥善解决，深化案件管理“压存控增、提质创效”专项工作，推动“以案促管、以管创效”，体现央企法治工作作为“公司权益维护者”的功能定位；

五是数字管理能力，运用区块链、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，推动法务管理从信息化向数字化升级，探索智能化应用场景，有效提高管理效能，体现央企法治工作作为“智能化法律服务提供者”的功能定位。

“五种能力”的提出，要求中央企业法治工作必须立足于提升上述能力，通过纵向贯穿央企战略管理层、横向贯通央企业务经营层，切实履行好“服务、管理、维权、监督、护航”等综合型的角色定位。

（四）明确了合规管理体系建设“路线图”和“时间表”

开展合规管理体系建设是中央企业强化法治建设的重要组成部分。国务院国资委在2014年中央企业法治工作会议上首次提出强化合规管理，在2015年全面推进法治央企建设安排部署年与2016年全面打造法治央企的起步开局年中，国资委就在积极布局推进中央企业合规管理体系建设。从国务院国资委推进中央企业合规管理体系建设的发展来看，大致经历了探索试点（2014年—2017年）、全面推广（2018年—2021年）、深入推进（2022年—）三个阶段。

《意见》明确提出：“十四五”时期要着力健全合规管理体系。中央企业要持续完善合规管理工作机制，要健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动的合规管理体系。从组织纵深上，要推动合规要求向各级子企业延伸，加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度，到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。从前期的合规管理基本系架构建设到合规管理体系在中央企业中全面覆盖与有效运行转变。探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能。

可以说，《意见》对中央企业合规管理体系建设既提出了重点工作推进的“路线图”，又给出了实现目标的“时间表”，对中央企业下一步推进合规体系建设意义重大。

（五）明确了总法律顾问定位和专职率量化指标

回顾过去10多年中央企业法治建设的成效，总法律顾问制度的建立对央企法治建设起到了巨大的推动作用。《意见》全面肯定总法律顾问制度的成效，同时针对当前总法律顾问制度建设中的一些大家比较关心的问题，进行了回应，比如：

三、深入推进法治央企建设的“五点建议”

国务院国资委发布《意见》为中央企业未来几年深入推进法治央企建设提供了重要依据，各中央企业在围绕法治央企建设时，会存在诸多问题与难点。坚持问题导向，实践导向，对标导向，积极探索，笔者结合多年央企法务管理经验以及近年来为央企提供法律服务的经验，提出几点建议：

（一）提升法治在央企改革发展中的价值定位

笔者曾在央企从事法务管理多年，经历了央企法治工作内涵和外延不断丰富和拓展的进程。从最早的“法律工作”，到后来的“法制工作”，再到最新的“法治工作”，一字之差，背后反映了企业法治工作的价值定位在发生变化。在我看来，央企法治工作至少包括三重价值定位：

一是建立法律风险防范体制，维护企业合法权益，这是企业法治工作的第一重价值，即作为一种专业事务或专项职能的价值；

二是强化依法治理、依法管控、依法经营，帮助企业建立起规范化的管理体系，促进企业管理转型升级，增强企业价值创造能力，这是企业法治工作的第二重价值，即作为一种管理方式或治理方式的价值；

三是强化依法治企意识，培育法治文化，守护企业核心价值观，增强持续发展能力，为企业持续创造价值，发挥央企在市场竞争中的模范带头作用，推进社会主义市场经济，这是企业法治工作的第三重价值，即作为一种文化引领的价值。

法治央企是全面推进依法治国微观层面的基础，是依法治国战略实施在国民经济领域的具体体现。社会主义市场经济即法治经济，央企作为市场主体之一，通过对其完善法治建设能更好地规范其经营行为，从而发挥其在市场竞争中的带头作用，最终推进社会主义市场经济进程。法治央企建设可以为央企做大做强、持续发展奠定制度基础。因此，央企的领导和广大法务战线上的同仁，只有从更高站位、更广视野和更深层次上去理解央企法治建设工作，才能准确把握治建设在中央企业改革发展中的功能定位，才能提升央企法治工作的价值。

（二）探索法治建设差异化和分类化的监管模式

《意见》关于央企法治建设的要求，有目标、有任务、有措施，有的也提出了明确的“量化”指标，但总体上看，是一个包容性极强的文件，央企法治建设不追求“一刀切”、“一种模式”，而是结合行业和企业实际，在法治建设的框架下因企施策。

这些年，中央企业建立了“分类监管”的国资管理模式，国资监管分类化进行，不同行业、不同类别的央企法治监管工作企业存在差异。法治监管的差异化和分类化既是热点，也是难点。国资监管体系、监管制度、业绩考核、绩效评价等方面，均将因为国资国企所处的行业领域的不同而存在差异性，需要在国资国企监管改革中，确立分类化的治理思路，从精准监管的角度，法治建设似乎也需要进行相应的制度分类。比如：一是央企之间的法治建设的模式是否存在差异，应进一步研究；二是央企在推进法治建设过程中，应该针对不同行业和产业进行差异化制度安排，这些都是法治央企建设很有价值的课题。

（三）推动治理型管控助力法治央企建设

党中央、国务院高度重视国有公司治理机制建设，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号文）、《国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）以及2020年12月30日中央全面深化改革委员会第十七次会议提出了“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的国有公司治理机制”。《意见》明确指出“多元投资主体企业严格依据法律法规、国有资产监管规定和公司章程，明确股东权利义务、股东会定位与职权，规范议事决策方式和程序，完善运作制度机制，强化决议执行和监督，切实维护股东合法权益”。

在加强国有企业管控的大背景下，国有企业尤其是二级及以下企业几乎没有例外的需要接受集团管控，差别在于不同企业的不同特点和实际情况，选择什么样的管控模式。笔者认为：在法治央企建设的要求下，治理型管控最能体现依法治企的要求。治理型管控方式下，国有股东应当在现代企业制度框架下遵循公司法、按照市场化规则，以股东角色和身份参与企业决策和经营管理，不直接干预企业日常经营。股东以资本为纽带，按照出资份额通过股东（大）会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利，实施以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理。

对于纳入集团管控的事项应尽可能减少或避免行政性、机关化直线管控实现的方式，将集团对合理管控事项的管控方式合理嵌入到子企业的公司治理框架下，以治理主体依法按章程行权的方式实现管控意图。

从笔者近年来接触的部分央企案例看，部分央企的子公司层面并未建立起权责法定、依法规范的治理机制，从而引发诸如法人人格否认等法律风险。随着央企混改的重点由“混资本”转向“改机制”和依法治企进程的加快，推动集团公司对所属混合所有制企业的治理型管控，既是防范治理风险的关键措施，也是落实法治央企建设的重要举措。

（四）构建“法律合规大风控”管理体系

2015年颁布的《关于全面推进法治央企建设的意见》，就明确鼓励中央企业探索建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。本次颁布的《意见》再次提出“探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能”。

笔者认为：从长远看，建立“法律合规大风控”管理体系是中央企业迎接外部挑战、优化内部管控的必然要求。通过基于法治框架下的法律、合规、风险、内控协同运作，进一步明晰各项职能的逻辑结构和体系界面，找到四项职能的“最大公约数”和“最小公倍数”，剔除了职责交叉、重叠的冗余工作，弥补了单一职能对全面风险防控的不足和遗漏，避免工作重复，减少资源占用，节约管理成本，通过法治理念创新、工作机制创新和方式方法创新，有效解决传统管理中存在的问题，全面提升管理效率和工作质量，全面提升法治建设专业化水平，全面提升风险防控在公司战略发展中的价值创造能力，从而推动央企高质量发展。

现实中面临的难题是：从外部看，“法律合规大风控”管理体系主要涉及的部门是国资委和财政部，其需要执行的制度还涉及金融、税收、工商、环保、安全生产、劳动保护等诸多行政部门，从内部看，法律、合规、风险、内控，有的分属不同的职能部门和分管领导，一体化整合也面临来自意识理念、管理资源、组织调整等方面的阻力和压力，法律、合规、风险、内控“高度一体化”的整合存在不小的难度。部分中央企业采取了“整体谋划、逐步试点”的思路，从“相对一体化”建设开始试点，逐步向“高度一体化”过渡，提供了可以借鉴的思路。总之，法治央企建设过程中，能否构建起基于法治央企框架下的“法律合规大风控”管理体系，是中央企业法治建设水平的重要考量，也是推动法治央企建设的重要抓手。

（五）健全总法律顾问制度的定位和履职机制

企业总法律顾问制度是现代企业平衡风险与效益的一个重要制度杠杆，是国际大公司大集团实现高水平法律管理的一项重要制度安排。央企这些年取得法治建设成效，从国资监管层面，离不开国务院国资委（特别是政策法规局）的大力推动，从央企内部来讲，离不开企业总法律顾问的全心付出。

如何加强总法律顾问制度建设，笔者认为，主要是两点：一是总法律顾问的定位问题，如前所述，在总法律顾问的定位上，《意见》较之前的有了不小的进步，即明确“加大企业法律专业领导干部培养选拔力度，在市场化国际化程度较高、法律服务需求大的国有大型骨干企业，推进符合条件的具有法律教育背景或法律职业资格的专业人才进入领导班子”，但该项规定较为“原则”，缺乏“刚性”，笔者曾和好几位央企总法律顾问沟通过，大家一致的观点是如何落实存在较大的不确定性。笔者真诚希望：这条规定不要成为“沉睡规则”，让那些既具备法律专业能力、又精通行业管理的德才兼备的总法律顾问进入央企领导班子，提升法治建设的领导力，这也是世界一流企业的成功经验。笔者注意到：今年央企总法律顾问首次当选全国律协副会长，说明央企总法律顾问在整个法治社会建设中发挥了越来越重要的作用。希望国资委有关部门着力推动该项“总法进班子”规定在中央企业的落实落地，做好“样板”引导。

二是总法律顾问的履职机制问题，《意见》明确强调“落实总法律顾问列席党委（党组）会、董事会参与研究讨论或审议涉及法律合规相关议题，参加总经理办公会等重要决策会议制度”。但实践中，中央企业有多重总法律顾问配备模式，如：副总（总会计师）兼总法、专职总法（不设分管法律副总）、专职总法（上设分管法律副总）、兼职总法（董秘或者总裁助理兼任）、副总法（履行部分总法职责，上设分管法律领导等），在这些不同的总法律顾问配备模式下，总法律顾问的履职方式和履职成效差异很大。因此，未来几年推进法治央企建设过程中，总法律顾问制度建设将是关键举措，总法律顾问定位的落实落地、总法律顾问配备模式及履职方式的积极探索，也将是法治央企建设的重要课题。

以上系张地峰律师个人回顾多年法务管理经验，总结法治央企、国企建设历程，根据《关于进一步深化法治央企建设的意见》所体现主要精神，进行思考、归纳和总结而成。可能存在疏漏或思虑不周的地方，欢迎在下方留言沟通、交流与指正。

主 编 简 介

张地峰，中闻律师事务所高级顾问/合伙人，律师、仲裁员、法学研究会理事，原央企总部法律合规部总经理，张律师领衔的专业律师团队擅长办理疑难、复杂、重大民商事案件，处理企业债务危机、重大风险化解等最棘手的专项法律事务，为多家大型企业的合规、并购、改制、重组、治理等成功进行法律策划和路径设计。熟悉司法机关的裁判思维和运作方式，牵头办理在最高人民法院等各级法院几十起重大疑难案件，案件总金额累计达百亿元，为客户挽回经济损失10余亿元。

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