中国(上海)自由贸易区国资改革法治发展报告(3)

　　本轮上海“国改”以“推动国资国企成为上海加快推进‘四个率先’、加快建设‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市的重要力量”为着眼点，抓住中国(上海)自由贸易试验区建设的机遇，由国资国企主动地承担起推动改革发展的重要任务。为回应自贸区的制度创新和区域发展的要求，上海市政府提出对国有企业“提升发展、开放发展、创新发展、内涵发展、和谐发展”的设想，鼓励国有企业在自贸区中寻找契机、顺势而为。本轮上海国资国企改革的总体思路，概括而言就是“以国资改革带动国企改革为核心;以提高国有企业活力和国有经济整体竞争力为目标;以发展混合所有制经济为实现形式;以国有资本统一管理和国有企业分类监管为关键环节;以有利于企业家成长集聚的制度性建设为根本，实现重点领域和关键环节的率先改革突破”。改革的具体路径落实在以下几个方面，其一是以打造公众公司为主要实现形式，积极发展混合所有制经济，其二是建立公开透明规范的国资流动平台为重点，完善国资监管体制，其三是以加强企业分类监管为核心，推动企业完善现代企业制度建设。上述路径即包括从外围监管角度展开的监管制度改革，也包括对企业内部管理制度的改革。如此涉及内部和外部的一系列管理运营措施改革，使得上海“国改”呈现出立体化、全方位的图景。下面笔者将从内部、外部两个角度逐一阐释。

　　企业管理制度改革：从“一把抓”到“分类管”

　　依照“国改20条”提出的“分类完善国有企业治理结构、管理模式和激励约束机制”的改革原则，上海市推进了分类监管的国资监管体系。具体根据国有企业的功能定位和业务类别，将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类三类企业，并实行分类指导、分类监管。以对国企的这三大类划分为基础，再具体细化对企业的分类监管，首先分类完善法人治理结构，建立健全适应市场竞争需要的，符合现代企业制度要求的企业领导人员管理体制;其次分类制定考核办法，“一司一策”确定不同类型企业的考核指标;最后，分类建立长效激励约束机制，明确不同类型企业领导人员的薪酬结构和长效激励模式。可以说，采取分类监管不仅有利于“正确处理好政府与市场的关系”，而且有利于政府部门的职能向公共管理为主进行转变，集中力量行使宏观调控、市场监管和行业管理等公共管理职能，分类监管更有利于管理者从企业经营形态管理转变为资本价值形态管理。依据“国改20条”的要求，在监管实践中，国资监管机构将在依法履行出资人职责的同时，“分类推进改革调整和管理”，并且形成“规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系。”

　　为深化细化分类监管工作，2014年7月7日，上海市出台了《关于进一步完善市管企业分类监管的实施意见》，该意见初步完成了国企的分类工作，其中明确了所有上市公司所属业务均属于竞争类。2014年7月30日，上海国资委印发了《关于委管企业分类监管中跨类业务认定的操作指引(试行)》(以下简称“跨类认定指引”)(沪国资委规划﹝2014﹞188号)。按照“跨类认定指引”要求，首先，企业重点考虑主业范围内、规模较大且具有长期性稳定性的跨类业务(这里的跨类业务包括项目、投资和下属企业等)，再根据认定标准对跨类业务进行梳理后，向市国资委规划发展处提交认定划分申请。申请获批后，国资委规划发展处、财务监督评价处和业绩考核处将组成工作小组，对跨类业务分类管理、单列统计。具体由“市国资委规划发展处指导企业将跨类业务纳入三年行动规划管理，明确发展目标和工作措施。市国资委财务监督评价处指导企业定期上报跨类业务财务数据(年初上报跨类业务的财务预算,月度上报跨类业务的财务快报),同时开展跨类业务的财务决算及审计工作。”“市国资委业绩考核处在经营业绩考核中，对承担功能或公共服务业务的竞争类企业，考核时剔除非竞争性业务对财务性考核指标的影响;对从事竞争性业务的功能类、公共服务类企业，参照竞争类企业，将竞争性业务的效益增长情况作为增加一定比例绩效薪的依据，”并且依据《市管企业法定代表人任期经营业绩考核方案》视情纳入考核。企业在任期契约签订当年进行跨类业务认定的申请，任期满后重新申请。

　　根据“跨类认定指引”规定，分类监管业务的认定标准有五项，1.竞争类企业承担政府交办任务的业务根据实际情况归入功能类或公共服务类;功能类或公共服务类企业自主决策、以市场化方式运营的业务归入竞争类。2.企业跨类单项业务合计资产、营业收入两项指标均高于10%。3.竞争类企业承担政府交办的特定任务，虽未达到上述2个10%，但对企业经营业绩影响较大的业务。4. 上市公司所属业务均归于竞争类业务。5.范围原则上涵盖到三层次企业。最后在分类监管的基础上，上海市还在努力探索对国有企业进行章程监管、契约型监管、协同监管等多种监管模式。未来上海还将对国资国企的监管引入“负面清单”概念，探索清单监管模式。

　　混合所有制改革：打造公众公司

　　十八届三中全会将发展混合所有制经济提到了一个新的高度，明确提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”按照三中全会的精神，为贯彻落实习总书记关于“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则”的要求，2013年12月上海市委、市政府发布的“国改20条”明确了发展混合所有制以开放性市场重组为途径，加快推进混合股份制企业的目标，最终实现整体企业上市或核心资产上市。随后在2014年6月15日，中共上海市委常委会审议并通过《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见(试行)》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》确定了加大国有企业开放性市场化重组力度，加快推进竞争类企业产权多元化改革，支持更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济为未来国企的改革方向，并且进一步明确了未来3-5年上海发展混合所有制经济的“要求与目标、形式与途径、比例与结构、激励与持股、对象与程序、职工权益保障”六个方面问题。《若干意见》以促进各类所有制经济相互融合、共同发展为导向，确立了“四个坚持”的基本原则，即坚持完善基本经济制度、坚持市场导向改制转型、坚持依法规范公开透明、坚持统筹兼顾稳妥推进。并且提出以发展公众公司为主要形式，实现发展混合所有制经济与优化国资布局结构、实施开放性市场化联合重组相结合;与推动国资有序流动，盘活和用好国有资产相结合;与完善公司治理结构、建立健全现代企业制度相结合。《若干意见》明确了混合所有制改革的主要目标是经过三到五年的持续推进，基本完成国有企业公司制改革，除国家政策明确必须保持国有独资外，其余企业实现股权多元化，发展混合所有制经济，使得企业股权结构进一步优化、市场经营机制进一步确立、现代企业制度进一步完善，国有经济活力进一步增强。

　　同时，上海国有企业积极发展混合所有制经济时，还需注意的是，“第一要注意坚持基本原则，把握关键重点。按照“两个毫不动摇”的原则，既要切实增强国有经济的活力、控制力、影响力，又要充分激发非公有制经济的活力和创造力，重点推进双向进入、交叉持股、融合发展的“国民共进”的混合所有制经济。第二是突出一个导向，注重三个结合。以公众公司为主要实现形式，将发展混合所有制经济与优化国资布局结构、实施开放性市场化联合重组相结合;与推动国资有序流动、盘活用好国有资产相结合;与完善公司治理结构、建立健全现代企业制度相结合。第三是明确发展目标，分类有序推进。除国家政策明确保持国有独资外，其余企业实现股权多元化。其中：负责国有资本运营的国有资本管理公司，保持国有独资;负责基础设施和功能区域开发建设、提供公共服务和保障改善民生的功能类和公共服务类国有企业，可保持国有全资或国有控股;战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业中的国有重点骨干企业，可保持国有控股或相对控股;一般竞争性领域的国有企业，根据发展实际，按照市场规则有序进退、合理流动。四是规范操作程序，防止国资流失，重点把好“三道关”：科学决策关，明晰企业改制重组的决策程序;审计评估关，规范财务审计、企业价值评估、改制方案必须同时出具法律意见书;市场交易关，通过证券市场和产权市场，做到进场交易，由市场决定对象;竞价交易，让市场发现价格，坚决防止出现国资流失的情况。”

　　(待续)

　　作者：孙放，女，天和智库(北京)经济研究所专家委员会委员。上海政法学院经济法学院副教授。现任上海政法学院应用社会科学研究院副秘书长。主要兼职上海市法学会自贸区法治研究会副秘书长。