“法律顾问不应该是蛋糕上的裱花，不能光看不用。”市人大代表、民革党员翟骏感慨道。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》　中提出要普遍建立法律顾问制度。作为现代法治文明国家政治制度的重要组成部分，规范的政府法律顾问制度有利于提升政府依法决策和依法行政水平，对加快推进政府职能转变，实现建设法治政府的奋斗目标意义重大。

　　为探索科学规范、运行有效的政府法律顾问制度，进一步发挥政府法律顾问制度在法治政府、法治社会建设中重要作用，民革上海市委与上海市律协组成联合调研组，历时半年，对本市的政府法律顾问制度的运行情况进行深入调研。总体上看，上海市政府法律顾问制度建设已有一定成效，政府及其部门聘请法律顾问帮助提高依法行政水平已渐成趋势。但法律顾问团事后灭火，多于事前预防，以及顾问团专业体系不完备等问题依然制约着政府法律顾问制度的进一步发展，影响作用的充分发挥。为此，在今年“两会”来临之际，民革上海市委提交了一份组织提案　《关于健全政府法律顾问制度　推进上海法治政府建设的建议》。

　　亮　点

　　法律顾问团成依法行政“活字典”

　　“凭什么不让我们登船?”“合同签了为什么没有拿到船票?”2013年夏天，由于香港某旅行社与珠海一家票务公司未有效衔接，360余名赴韩国旅游的游客无法登船，滞留在上海宝山码头。由于旅行社与游客之间就退费问题无法达成一致，场面一度混乱。

　　在市、区两级政府部署下，宝山区顾问团的有关律师成立工作组参与化解纠纷。律师积极释法析理、帮助界定责任，为政府出谋划策，为游客合法维权。在政府协调推动和律师建议下，上海吴淞口国际邮轮发展有限公司以借款方式先行代为退还滞留游客的旅游费，后又向旅行社及票务公司追偿借款。3天后，这起群体性纠纷在各方努力下得到妥善化解。

　　这样的事情是本市律师参与政府法律顾问团的缩影。而近年来，由律师组成的政府法律顾问团在依法行政、防腐倡廉等方面扮演了更为重要的角色。自1986年原南汇县、上海县、吴淞区、闸北区政府聘请律师担任政府法律顾问以来，上海市的政府法律顾问制度发展至今已有近三十年。目前，聘请律师成立政府法律顾问团是本市政府法律顾问制度的主要形式，全市17个区县政府均已建立了法律顾问团。

　　律师已然成为领导干部身边“活的法律字典”，可以随时为领导提供法律咨询，了解分析群众的合理合法诉求。一旦发生群体性事件、突发性事件，乃至重大工程动拆迁，律师都在第一时间成为不可或缺的角色。作为上海市人大代表的徐晓青律师告诉记者，自己在行政诉讼中既为老百姓代理过，也为政府代理过，互有胜负。尤其是他在为政府代理的官司胜诉后，还要给政府领导写法律意见书，因为官司赢了并不意味着行政行为的每一个环节没有问题。“这样做就是为了避免政府在依法行政中各个环节都不出问题，举一反三，免得一类案件今天败诉，明天还是败诉。”徐晓青认为，“行政行为出偏差，要自我矫正，而不是要通过一场官司矫正或者通过信访把原行政行为推翻。所以，律师不能仅仅局限于办理个案，实际上案件背后反映的问题可能是更应该注重的事情。”

　　瓶　颈

　　“顾”而不“问”重复聘请律师

　　我国政府没有聘请律师的传统。有的即便是请了律师，也是“顾”而不“问”。有些政府官员轻视律师，或害怕律师，不愿与律师打交道。但是，随着我国法治政府建设进程的加快，依法行政力度的不断加大，以及政府作为民事主体参与经济活动的不断增强，政府的法律事务也日益增多。如何健全律师参与政府法律顾问制度，是当前我国政府依法行政的重要举措之一。

　　“一项制度的有效运行，明确的定职定责是前提。目前本市法律顾问团的职责还未完全制度化。”翟骏指出，1989年　《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》　和2010年上海市两办联合印发的　《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》　中提到了律师参与政府法律顾问工作的一些具体内容，但仍以指导性意见为主，且只规定了律师作用的发挥，并未就政府法律顾问(团)的职责予以明确规定，这使得在政府决策和行政过程中越过法律顾问的情况时有发生。而政府法律顾问(团)的职责不明也导致了与政府法制部门以及司法行政部门职责交叉重叠，造成法律资源的闲置与浪费。总体上看，本市法律顾问(团)对政府事项的参与带有一定的随意性，还未能成为政府依法治市、依法治区、依法行政制度的有机组成部分。根据民革上海市委的调研显示，尽管本市17个区县都建有法律顾问团，但这些顾问团的作用大多仅仅服务于区级层面，而街道镇政府在遇上法律问题时，往往并不从法律顾问团寻求律师帮助，而是另外花钱聘请律师，这就造成反复支付法律服务费用。“每个区每年花在法律顾问团身上的费用在150万至200万元间。”翟骏指出。

　　据悉，政府顾问律师在当前世界上许多国家和地区政府的重大决策与具体事务的运作中起着举足轻重的作用。

　　美国约有18000多名政府律师，在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务。尤其与政府有关的民事或刑事案件，主要由政府律师负责处理。仅联邦政府就雇用律师几千人，司法部有律师近千名，其他一些部门如环境保护署、联邦贸易委员会、税务总署、联邦证券委员会、国家劳工委员会等，甚至版权中心也聘请政府律师负责解决具体的法律事务问题。在新加坡，大约有200多名政府律师被派驻各政府部门;　在我国香港特别行政区，也约有450名政府律师活跃于律政司、法律援助署、注册总署、廉正公署等政府部门。律政司司长是行政长官、特区政府、各个政府部门及机构的首席法律顾问，其辖下的律政司仅代表政府行使刑事检控职能的刑事检控科中就有200余名政府律师。

　　法律顾问频频成为“消防员”

　　尽管，上海建立法律顾问团制度已经有近30年，但由于一些瓶颈问题，一些法律顾问团就如翟骏所说，成为了“蛋糕上的裱花”。律师杨波在担任政府法律顾问团成员之初说过，希望政府不要等到事情搞砸了才想到律师，“法律顾问团是政府的附属，而不是政府的附庸，应该确立律师独立发表意见的机制”。可是，现实中事后“灭火”的事情却常常发生。一名任职政府法律顾问团的律师向记者说起自己近期遇上的尴尬事。“一家媒体向我采访一起动拆迁矛盾时，我才知道到自己做顾问的这家政府机关卷入了这场纠纷。果然不久之后，当政府被告了，才来找我担任诉讼律师。”尽管最后官司赢了，但该律师表示，在整个事件过程中，如果能在拆迁预案阶段及时介入，也许就不会惹来这么大的争议。

　　翟骏告诉记者，目前政府法律顾问工作“点”上发挥的作用较好，但是在“线”和“面”上发挥的作用还不充分，表现为对政府某一领域或者政府全面的工作缺少介入的途径。当有突发事件、群体性事件、信访矛盾发生时，政府希望法律顾问(团)能够第一时间介入并妥善处理上述问题，但是在某一决策特别是重大投资、重大工程和其他涉及重大民生项目的过程中，则很少请法律顾问(团)对其进行合法性审查和法律风险评估。由于偏重事后法律救济，忽视事前咨询、审查与事中跟踪机制，导致很多社会矛盾发生的法律风险和社会风险没有得到有效预防与及时发现。

　　建　议

　　专设“法律风险评估师”

　　为此，民革上海市委建议上海市将政府法律顾问团的职责以法定形式予以明确，厘清政府法律顾问团与政府法制机构及司法行政部门的职能。对照政府法律顾问团的职责，目前亟需建立完善的决策咨询、合法性审查与风险评估三项事前预防机制，建议将政府法律顾问团能够参与或列席哪些政府会议，或为哪些决策提供法律意见，以制度的方式确定下来。同时，针对某些区县虽然已有法律顾问团列席政府常务会议的制度，但通常其象征意义大于实际作用，建议制定完善的政府或会议制度，切实保障列席法律顾问在法律层面的话语权，并且建议将政府法律顾问团对政府重大决策事项的合法性审查机制作为政府工作会议讨论的前置程序。

　　本市可以探索设立“法律风险评估师”岗位，由政府法律顾问团中的人员担任，对政府及其部门中所有对外具体行政行为和抽象行政行为的法律风险进行全方位的法律评估，政府及其部门中所有对外具体行政行为和抽象行政行为，必须事先由政府法律顾问团出具　《法律意见书》　评估风险后才能对外发布(特殊事项或者紧急事项可以除外)，从源头上杜绝或者降低因政府决策中的法律瑕疵导致的社会不稳定因素。民革上海市委建议由政府或人大尽快制订一份正面清单，将哪些重大决策或行政行为须经法律顾问论证或评估，予以明确规定。

　　顾问成员多元化

　　为增强政府法律顾问制度的独立性与客观性，民革市委建议法律顾问团的组成多元化，除律师以外，还应该吸纳没有直接利益关系、具有独立地位、有较具社会公信力的法律专家加入政府法律顾问团。从职能的全面性考虑，也可适度吸纳主管部门法制办人员、公证员及人民调解员等其他法律职业主体共同组成。

　　对于常设的政府法律顾问，应遵守公平公开的原则，由各级政府部门公布聘用标准，该标准应尽可能量化或指标化。并且建立科学有效的政府法律顾问团工作评估机制，对任期内的法律顾问团的工作成效进行系统评估，为不断完善顾问团制度，更好发挥其作用提供有效依据。政府可根据成员的工作情况，在每一年度末，对成员参与政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价。对于优秀尽职的成员给予表彰和奖励，对于考核不合格成员，则应当解除聘用。

　　顾问团专业体系不完备

　　一名律师告诉记者，推广法律顾问制度，还有一个重要问题必须解决，那就是律师的知识更新刻不容缓。目前本市的法律顾问(团)几乎全部由律师组成。而律师都有大量的社会业务，一方面相互之间有冲突(包括业务、时间、精力等方面);另一方面 该内容可能有会员内容，需要登录查看全文，点击这里在顶部登录