巧合的是，2月11日美国外国投资委员会要求，中国企业华为必须剥离去年5月收购的美国3Leaf Systems公司。2月18日，华为宣布放弃该收购。美国官方没有解释为何此时启动审查程序。但此举是否针对中国出台的安全审查制度，引发各方猜测。

2月17日商务部新闻发言人姚坚表示，建立安全审查制度是国际通行做法，也会进一步促进中国吸收外资结构的质量和结构的改善，为下一步吸收外资提供比较好的条件。

　　我国政府宣布的外资安全审查新规，比美国建立国家安全审查制度（1975年阿拉伯国家对美国实行石油禁运之后，福特总统发布“第11858 号”行政令）晚了整整36年。

　　中国欧盟商会积极回应

　　2008年8月1日，我国《反垄断法》颁布实施，但由于该法只对“外资并购设安全审查制度”做了原则性的规定，没有相应配套的实施措施，无法落实。2009年6月，《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度》的草案征求意见稿公布。随着今年2月《通知》的正式发布，空转两年多的“外资并购设安全审查制度”终于落地。

　　根据《通知》，并购安全审查的范围为：外国投资者并购境内关系国家安全的军工及军工配套企业、重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。

　　与2006年发布的《关于外国投资者并购境内企业的暂行规定》相比，《通知》将规定范围从知名品牌及战略产业扩大到了其他产业。此外，《通知》明确指出，审查制度将只包括外国投资者取得实际控制权的情况，一般为持有的股份总额在50%以上。审查内容包括对国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序、涉及国家安全关键技术研发能力的影响等。

　　审查制度公布后，即刻引起国外媒体热议。“此举可能预示着中国对待海外资本进入本国的态度将发生变化”、“外资在中国的并购行为今后可能会常常受到这个新机构的审查，并会以威胁国家安全的理由遭到拒绝”、“中国在收紧外资政策”……

　　外经贸大学中国世界贸易组织研究院副院长屠新泉接受《中国经济周刊》采访时表示，我国是对外资企业开放程度最高的国家之一，外资企业在我国经济发展中也作出了重大贡献。此次出台安全审查制度并不意味着我国将收紧外资政策，在我国经济连年快速增长、国际经济地位不断提高的情况下，也没有收紧的必要。

　　“而且，随着人民币汇率走高，我国企业国际竞争力不断提高、对外投资的需求和意愿越来越高。收紧外资政策必然会反过来影响我国企业的走出去，因此出台安全审查制度的基本目标还应是维护国家安全。”屠新泉提醒说，“在政策的执行过程中，要避免国家安全概念的扩大化，防止因为一些利益的干扰而损害我国的投资环境。只有保持开放才能使世界相信我国将和平崛起，这样才能真正实现国家安全。”

　　国家发改委有关人士也明确表态，建立审查制度，是着眼于完善利用外资政策法规体系，提高透明度、可预期性，促进外资并购有序发展。同时指出，上述政策已经征求了跨国公司、外国商会等的意见。

　　中国欧盟商会2月21日向《中国经济周刊》表示，《通知》是中国在提高外资并购境内企业程序方面透明度的积极举措。“在一定程度上，该《通知》具有积极意义。”中国欧盟商会主席戴杰表示，“对企业并购进行安全审查是中国政府的权利，这也是世界各国保证经济稳定的手段。但是我们希望在实际执行中，新安全审查制度不会对在华外国投资的可预见性产生负面影响。”

　　当然，《通知》也引发了中国欧盟商会的一些担忧。中国欧盟商会竞争子工作组主席Francois Renard认为，“《通知》中对于行业的定义过于宽泛。除此之外，从操作的角度来说，如何将安全审查与《反垄断法》中提及的合并控制审查对应，仍有待澄清。”

　　实施细则何时出台，成为大家关注的焦点。据姚坚透露，商务部作为有关申请的受理单位，同时作为联席会议中的重要成员，商务部外资司正在制定比较详细的、可操作的实施办法，细则将在听取业界意见之后尽快出台。

　　外资并购将随FDI的增加而增加

　　商务部公布的数字显示，2010年中国吸收的外商直接投资（FDI）达到1050亿美元，首次突破千亿。但是，并购投资所占的比例只有3%。与此形成鲜明对比的是，去年全球1.12万亿美元外商直接投资中，并购投资比例达到70%。

　　近年来，我国外资并购投资占外商直接投资的比例并不乐观。根据联合国贸发组织公布的数字，1991—2005年，中国的外资并购投资额占外商直接投资的平均比例在4.7%左右。其中单年较高的是2004、2005年，比例达到11%以上。我国商务部近几年公布的并购投资所占的比例，最高也仅为5%。

　　商务部研究院外国投资研究部副主任郝红梅向《中国经济周刊》分析，跟其他年份相比，2010年我国外资并购投资比例其实并没有下降，只是进展较慢，成功的案例不多，因为几年前这一比例就在3%～5%之间了。“外资要并购的，一般都是国有企业中发展前景比较好又有市场竞争力的龙头企业，并购会减少企业数量或加强龙头企业的市场控制地位，容易对我国产业形成更大的冲击，所以加强审查和监督是很重要的一个环节。”

　　其实，中国对国际资本的吸引力从没有改变。商务部发布的最新数据显示，2011年1月，全国新批设立外商投资企业2243家，同比增长20.2%；实际使用外资金额100.3亿美元，同比增长23.4%。这是中国自2009年8月吸收外资以来连续第18个月保持正增长。

　　“现在外商对华直接投资越来越多，特别是金融资本，外商直接投资已经到了一个新阶段，预计未来几年FDI肯定会快速增加，两位数都是可能的。而且并购会是下一步发展趋势，也会随着FDI的增加而增加。”中国现代国际关系研究院经济安全中心主任江涌向《中国经济周刊》表示。

　　郝红梅认为，外资并购国内企业，在主观上不可能顾及我国产业结构的合理化。出台更细的方案后，可以更好地界定哪些行业不属于安全审查的范围，同时锁定那些在全球化背景下涉及国家产业安全的部门，这样有利于外资并购平稳增长，但并购投资占外商直接投资的比例是否将有一个大的突破，还很难说。

　　据记者了解，目前从政府官员到学者以及企业界人士，对经济安全的认识并没有达成共识。有的学者认为，以经济安全的名义其实是保护了垄断企业的垄断利益；有的学者认为，我国开放的步伐太快，需要进一步加强经济安全的监管。不同观点下，政府在政策的制定上就显得格外谨慎。

　　观点

　　郝红梅　商务部研究院外国投资研究部副主任

　　屠新泉　外经贸大学中国世界贸易组织研究院副院长

　　江涌　中国现代国际关系研究院经济安全中心主任

　　安全审查是必须的吗？

　　郝红梅：

　　为了使一个国家的特定产业能够在资本、技术和市场等领域保持相对优势，不受跨国资本的左右，将本国对于外资并购的立场、政策以及审查的标准、门槛、程序等，在法律法规中予以明文规定是世界各国普遍采用的惯例。而我国这方面的政策一直没有备齐，存在很多模糊地带。外资并购，看似市场主体自治行为，但最后经济责任的承担者实际上是国家。另外，在“十二五”期间，并购将成为我国利用外资的主要方式之一，潜力非常大；并购方式只是现有企业所有权的转移，不形成新的生产能力，有助于改善目前我国过剩生产能力的状况；也可以使我国企业获得更多合资的机会，有利于从外资经济活动中获得相对较大的利益，对我们是有好处的。

　　屠新泉：

　　事实上，我国已经制定有《外商投资产业目录》，其中武器弹药制造、危害军事设施安全和使用效能的项目属于禁止外商投资的产业，无需安全审查也可以认定这些并购是违法的。因此，《通知》更重要的目标是外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业。或者可以说，保障所谓战略性资源、技术和产业的安全以及防止由此衍生出来的对国家安全的危害，才是《通知》的根本目标。

　　我国出于维护国家安全的目的制定本《通知》是完全合理、合法的。这既有其他国家的先例可循，也是符合现行国际规则的。但对国家安全这一概念不宜过分扩大，特别是不能以外资对某一产业的垄断或控制程度、或者其获得经济利益的多少来作为判断是否影响安全的标准，而是要看这种垄断或控制是否确实对国家安全（特别是国防安全）构成现实或潜在威胁。从美国的经验来看，国防部从国防安全的角度所做的评估是判断外资是否影响国家安全的最主要标准。我国也应避免采用所谓“产业安全”或“市场安全”之类的概念而模糊国家安全的核心。

　　对吸引外资会产生什么影响？

　　郝红梅：

　　我个人认为不会对我国下一阶段利用外资造成影响。从改革开放开始，我国就对外商投资从保护公众利益、维护国家经济安全和保证公平市场竞争等角度进行准入前的审批管理，现在只不过更具体、更明晰，是采用法律的手段来进行规范， 该内容可能有会员内容，需要登录查看全文，点击这里在顶部登录