最近，中国银监会公布了《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。一些专家和业内人士指出，这一监管办法存在重大问题，对境外金融机构取得中资银行“控股权”缺乏原则性的限制，若按此办法,任何大的外资金融机构都可以控股中资银行，而金融是一个国家的经济命脉，一旦丧失“控股权”，中国金融安全将面临巨大挑战和危机。
　　一、未对境外金融机构控股中资银行设置“防火墙”。。
　　北京大军经济研究中心特约研究员杨晓陆表示，2003年银监会曾公布《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，明确规定“单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过20%，多家外资共同持股比例不得超过25%。”这一规定保障了我国金融业的控制权牢牢掌握在我国手中，是保障我国经济命脉的重要条款。然而新的《办法》中不仅只字未提这一条款，还特设了专门条目（第十条）列出“境外金融机构取得境内中资银行的控制权”的条件，写明对控股股东的认定是指控股中资银行25％以上。而这些条件花旗、汇丰等在中国的外资银行几乎全部可以达到，这意味着外资银行控股中资银行已不存在任何法律障碍。
　　杨晓陆说，在第三次中美战略经济对话中，美方的战略非常明确，就是要逼迫中国大幅开放金融市场，公然要求大幅突破外资参股中国银行25%的上限为45%。《办法》等于对外资金融机构控股中资银行彻底解禁。
　　针对社会上出现的质疑声音，银监会表示，《办法》并不代表将取消《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》中规定的外资入股中资银行不得超过20%的限制。对此，北大中国与世界研究中心特约研究员杨松林认为，《办法》没有把《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》里有关外资持股比例的限定作为出发点，没有申明此前的规定，而且认定控股股东的下限是持股25%，这与此前规定的不能超过20%的上限规定显然背离，现在银监会说两个法规同时有效，这不符合逻辑，也容易被外资钻法律空子。
　　银监会表示，制定《办法》是为了防止控股股东滥用控股权，损害银行的安全性，因此提出相应的规定完善对控股股东的监督。对这部分内容有关专家都表示认可，认为应该加大对控股股东的监督以防范风险传递，对此没有异议。
　　每日经济新闻首席评论员叶檀分析，出现异议的主要是有关《办法》第十条“境外金融机构取得境内中资银行的控制权”内容上。如果按银监会的初衷是为了“更好地规范控股股东行为”的话，《办法》应限于对控控股东操作行为的规范，但第十条却是在谈外资达到什么条件就能成为中资银行的控股股东，这完全是两个概念的问题，而且涉及到了外资控制中资银行这一敏感内容，美国对外资控股美资银行10%以上都有非常严格的限制，而我们在这方面底线太低容易造成失控风险。如果《办法》去掉第十条，外界的争议就会少得多。
　　中央民族大学金融证券研究所所长张宏良提出，《办法》的最关键问题在于：究竟允不允许外资控股中国的银行!各大银行控股股东地位能不能给外资！而《办法》第十条则在这方面敞开了口子。
　　二、有关银行控股权这样的金融决策大事须经人大审议通过并立法
　　张宏良等提出，境外金融机构取得境内中资银行之控制权的规定和标准，由银监会这样的政府部门提出是不妥的。境外金融机构取得中资银行控制权这样重大的事宜，关系到国家的经济安全和金融安全，应通过全国人大常委会颁布的法律来约定。监管机构对外资并购等重大事项作出如此大胆的自我授权，再次暴露了国家权力被部门化的倾向和弊端。根据《办法》第十二条规定，只要得到银监会的审查和批准，境外机构控股中资银行就将一路绿灯。相同的情况在美国是不可想象的。外资控股美国的银行或者设立银行分支机构需要获得州政府、美联储、存款保险公司、货币理事署甚至美国国会的事先批准，美国的任何一个机构不可能得到类似于中国银监会在《办法》第十二条所规定的权力。
　　他们认为，境外金融机构取得中资银行控制权的标准、审批的流程、监管机构的授权应该通过全国人大常委会颁布的法律来约定。银监会只能是全国人大监督之下的执法机构，而执法机构本身在没有得到授权的情况下是无权进行自我授权的。中国银监会在一个部门的《办法》中约定了外资金融机构取得中资银行控制权的条件，显然在充当全国人大常委会的角色。而银监会不具备制定《办法》中有关涉外内容的主体资格。
　　三、有关境外金融机构取得银行控制权的规定过于简单。
　　厦门大学金融系客座教授余云辉介绍说，在美国，有关境外机构取得美国境内银行股权（特别是控股权）要受到由《银行持股公司法》《银行兼并法》《银行控股权变更法》《州际银行法》《联邦存款保险公司改进法》《国际银行法》《金融机构现代化法》《外国银行监管促进法》等诸多法律的约束。美国是金融实力强的国家，尚在金融开放方面设置了层层保护网，而中国金融业是在自身法律法规保护体系尚未建立的情况下过快开放，缺乏抗风险抵御能力。
　　第一财经评论部主任徐以升表示，《办法》第十六条关于“对取得控制权的审查，银监会应自收到完整申请文件之日起3个月内作出批准或者不批准的书面决定”的规定，其中“3个月”的时间限定值得商榷，中国没有必要限定自己在3个月内给出审批决定。而且境内机构和境外机构的审批时间应有所区别，对境外的审批应更加严格。
　　四、单方面承认境外监管当局在中国境内银行的监管资格欠妥（黑体）。
　　余云辉说，《办法》第十条规定，境外金融机构取得中资银行控制权需要符合住所地国家（地区）监管当局相应的审慎监管指标要求。这一规定意味着银监会单方面承认了境外监管当局的监管资格。银监会承认境外监管当局的监管标准和监管意见之前，首先应要求对方监管当局承认我国银监会的监管标准和监管意见，从而为我国金融机构的海外收购创造一个对等的法律环境。
　　五、《办法》中存在大量模糊性条款，赋予银监会过大的自我裁定权（黑体）。
　　《办法》第八条、第十条对金融机构的分类为境内金融机构、境外金融机构，但对外资银行在中国注册的法人银行如何归类缺乏明确规定。境内、境外的区分一般是注册地，据此，渣打银行（中国）、汇丰银行（中国）等是境内还是境外难以界定。如果以注册地为中国而归入境内金融机构，那么他们作为收购主体去取得一家中资银行的控制权，就容易以内资银行的伪装拥有控制中资银行的更大优势。
　　《办法》第九条规定，境内非金融机构取得银行控制权，应当符合的条件：“具有良好的公司治理机制和有效的组织管理”；“具有良好的社会声誉”；“经营发展状况健康稳定”；“主业突出，在本行业处于领先地位”；“具有较强的经营管理能力和资金实力”等。这些规定都极为模糊。
　　《办法》第十条规定，境外金融机构取得境内中资银行控制权，应当符合的条件：“公司治理良好，内部控制健全有效”；“具有先进的金融行业管理经验和技术手段”等。而目前美欧银行的次贷危机，以及法国兴业银行的内部控制危机，都暴露出发达国家银行存在的体制性问题，尤其是风险管理、内部控制等领域。《办法》这一条款含义模糊。
　　《办法》第四条规定，“银行控股股东应确保其被控股银行的安全稳健运行，不得滥用控制权损害被控股银行及其客户和其他利益相关者的利益。”而“其他利益相关者”的定义不清晰，这是“利益相关者”第一次出现在银行业相关的法规中，需要作出清晰的定义。
　　《办法》第三十条规定：“银行取得其他银行控制权的，不适用本办法规定。”此处“银行”是指中资银行，还是包括外资银行？如果是包括外资银行，作为广发行的控股股东，花旗银行是否将因此条款而规避此《办法》的监管？建议对这一条款进行修订，明确为“中资银行取得其他中资银行控制权，不适用本办法规定。”
　　一些专家和业内人士认为，作为现代经济命脉的银行业如由外资控股，将严重损害国家经济主导权。须高度警惕我国金融主权被外国资本控制，危及国家金融安全，对境外资本控股中资银行筑牢“防火墙”。

文章来源：焦点房地产网
文章作者：新华社记者丛亚平