烟草行业是特殊行业，由于吸烟与健康的关系，强化烟草控制、限制自由发展是世界各国加强烟草行业管理的共同特征，也是烟草行业管理体制区别于其他行业管理体制的鲜明特征。针对烟草行业的特殊性，我国在推进改革开放、建立社会主义市场经济进程中，逐步建立、形成和巩固了国家烟草专卖制度和“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制（以下简称“烟草专卖体制”），既促进了行业发展，也强化了烟草控制；既保证了国家财政收入，也维护了消费者利益。实践证明，对烟草行业实行烟草专卖体制，是非常正确和成功的创新之举；进一步推进烟草行业的改革发展，必须继续巩固和完善烟草专卖体制。

新中国成立以后，我国烟草行业管理体制几经调整。1952年，设立中国专卖事业公司，隶属财政部（后移交商业部），运行四年后撤销；1956年，设立烟草工业管理局，隶属食品工业部，负责主管全国卷烟工业，并直接领导中央国营卷烟企业；1963年，设立中国烟草工业公司，隶属轻工业部，对卷烟工业统一管理，实行产销合一管理体制。1969年，撤销中国烟草工业公司。此后十多年，烟草行业处于分散管理、无序发展状态。

党的十一届三中全会以来，我国在实行改革开放、建立社会主义市场经济体制进程中，对烟草行业管理体制相应做出了重大改革。主要是通过以下三个步骤，逐步建立、形成和巩固了烟草专卖体制。

第一步，建立专卖专营机构。改革开放初期，我国烟草行业面临市场混乱、产销失衡、效益低下等问题。为加强集中统一管理，改善市场供应，增加财政收入，1981年5月，国务院批转轻工业部关于实行烟草专营的报告，决定对烟草行业实行国家专营，成立中国烟草总公司，并授予一定的行政管理职能。经国务院批准，中国烟草总公司于1982年1月正式成立，随后国家逐步把供销合作总社主管的烟叶收购、轻工业部主管的卷烟生产和商业部主管的卷烟批发销售业务全部划归中国烟草总公司管理。1983年9月，国务院颁布《烟草专卖条例》，进一步提出要“对全国范围的烟草行业实行高度集中的统一管理，建立国家专卖制度”，明确规定“设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理；设立中国烟草总公司，统一领导、全面经营管理烟草行业的产供销、人财物、内外贸业务”。1984年1月，国务院批准成立国家烟草专卖局，与中国烟草总公司一套机构、两块牌子。此后，全国省、地、县三级烟草专卖机构陆续组建，各地烟草企业逐步上划中央。到1986年末，烟草行业基本完成组建烟草专卖机构和上划烟草企业工作，初步实现国家烟草专卖局、中国烟草总公司对全国烟草行业产供销、人财物、内外贸业务的集中统一管理，确立了具有中国特色的专卖专营组织架构。

第二步，制订专卖法律法规。国家烟草专卖局、中国烟草总公司成立后，烟草行业充分发挥集中统一管理的体制性优势，坚决关停计划外烟厂、制止卷烟降价竞销、打击卷烟制假售假，市场供应有效改善，经济效益持续提高。为进一步巩固国家集中统一的管理体制，1991年6月，全国人大常委会通过《烟草专卖法》，明确规定“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理”，并实行烟草专卖品生产和进出口法定许可证制度、烟草专卖品销售和经营主体法定许可证制度、烟草专卖品运输法定准运证制度。1997年7月，国务院颁布《烟草专卖法实施条例》，进一步明确“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。”1998年6月，《国务院办公厅关于印发国家烟草专卖局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕94号），明确国家烟草专卖局为“主管全国烟草行业、实施烟草专卖制度的行政执法机构”，对全国烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。此后，国家相继制订《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖品准运证管理办法》《烟草专卖行政处罚程序规定》等，我国烟草专卖管理和生产经营在法治轨道稳步前行，烟草专卖体制也通过国家立法的形式得以完全确立。

第三步，理顺资产管理体制。通过上述两个步骤，我国烟草专卖体制不断健全完善，国家烟草专卖局、中国烟草总公司依法对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。然而，由于资产管理体制没有理顺，国家烟草专卖局、中国烟草总公司主要依靠行政手段对烟草企业进行管理，不能对烟草企业的国有资产行使出资人权利，从而使得烟草行业的垂直管理受到很大制约。为此，2005年11月，国务院办公厅转发了发展改革委、财政部、烟草专卖局《关于进一步理顺烟草行业资产管理体制深化烟草企业改革意见的通知》（国办发〔2005〕57号），明确提出由中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任。根据国办发〔2005〕57号文件精神，烟草行业全面理顺了资产管理体制，在卷烟工业形成总公司、卷烟工业企业二级母子公司体制，在烟草商业形成总公司、省公司、地市级公司三级法人体制。2007年1月，财政部、发展改革委印发《中国烟草总公司章程》（财建〔2007〕2号），明确规定中国烟草总公司“依法对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行专卖专营、统一管理”，中国烟草总公司的出资人为国务院，总经理由国家烟草专卖局局长兼任。2008年7月，《国务院办公厅关于印发国家烟草专卖局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕99号），明确规定国家烟草专卖局管理中国烟草总公司，并依法对所属企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任。上述一系列政策文件的出台和实施，最终使烟草专卖体制在法律、组织、资产、人事等各个方面得到全方位确立和巩固。

以上历史脉络清晰地表明，烟草专卖体制是在党的十一届三中全会以来逐步建立、形成和巩固下来的，是我国改革开放的一项重大创新成果，不是传统计划经济的遗留物。国家烟草专卖局、中国烟草总公司代表国家对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”，并对所属烟草企业的国有资产行使出资人权利，其根本目的是为了维护国家利益和消费者利益，首要目标是保证国家财政收入。由于工作对象相同、职能有机统一、目标取向一致，在烟草专卖体制下，国家烟草专卖局、中国烟草总公司一直合署办公。这种治理模式，既是贯彻执行国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理、并实行烟草专卖许可证制度的内在要求，也极为有利于精简机构人员、降低组织成本、提高运行效率、增强管理效能。

在烟草专卖体制下，我国烟草行业设立了一套完整齐备的专卖行政执法机构、生产经营管理机构和内部规范管理监督机构，构建了权责明确、运转顺畅、科学高效的运行机制，形成了强大的组织动员能力和执行保障能力。特别是专卖管理与生产经营一体化运作，行业上下政令畅通，产业链条无缝对接，组织运行平稳有序，指挥协调灵敏高效。国家烟草专卖局、中国烟草总公司的主要职责侧重于专卖管理、战略决策、宏观调控、资产经营、队伍建设，尊重和保障烟草企业作为市场主体的生产经营自主权。从实践上看，烟草专卖体制具有许多独特优势，持续取得了多方面的显著成效。

（一）在保证国家财政收入上具有独特优势、取得了显著成效。烟草是重税产品，但如果烟草企业片面追求利润最大化，或者国家管理控制不到位，则容易导致烟草税收大量流失。在烟草专卖体制下，烟草企业能够自觉地把税收作为一项收益指标而不仅是一项成本指标，并坚持以国家财政收入最大化而不仅是企业利润最大化作为首要目标。同时，国家可以完整准确地掌握烟草产品产销数量和成本价格信息，可以全过程对烟草产品生产经营进行跟踪监督，可以确保烟草企业做到依法按时足额纳税。正因为如此，我国烟草行业在保证国家财政收入方面，做出了无可替代的重要贡献。2015～2017年，烟草行业上缴财政总额连续三年超过了一万亿元，占同期全国财政收入（一般公共预算收入）的6.48%。自1982年中国烟草总公司成立至2017年，烟草行业累计实现工商税利11.1万亿元，年均增长14.9%，持续保持我国第一纳税大户的基本地位。此外，2017年烟草行业资产总额21144.6亿元，所有者权益17542.6亿元，分别是2005年的3.8倍和4.9倍，理顺行业资产管理体制以来资产总额年均增长11.7%，所有者权益年均增长14.2%，烟草专卖体制非常有效地实现了国有资产保值增值。

（二）在维护消费者利益上具有独特优势、取得了显著成效。尽管吸烟有害健康，但市场需求客观存在。既维护好消费者健康，又满足好消费者需求，这是烟草行业的重要职责。在烟草专卖体制下，国家通过制订严格的质量技术标准，推动烟草企业不断加强科学研究和技术开发，持续提高烟草制品质量，有效维护了吸烟者健康。目前，我国卷烟产品烟气烟碱量、焦油量、烟气一氧化碳量等主要质量技术指标已达到国际先进水平，部分有害物质（如NNK释放量）显著低于国际知名卷烟品牌。同时，国家通过对卷烟生产、销售、价格等进行合理安排、有效调控，所有卷烟直接配送到零售客户，有效保障各类别、各价位段卷烟市场供应，努力让不同地区、不同收入水平的消费者都能买得到、买得起卷烟产品，有效适应、满足了消费者需求。此外，国家通过净化卷烟市场秩序、畅通投诉举报渠道、健全消费反馈机制，积极营造安全放心的消费环境，消费者对国产卷烟的认可度和满意度不断提高。

（三）在卷烟打假打私上具有独特优势、取得了显著成效。非法卷烟泛滥盛行一直是一个世界性难题。目前，中国以外国际市场非法卷烟占市场总量的比重超过10%，一些发展中国家尤为严重。有关资料显示，目前非法卷烟比重马来西亚为45%，菲律宾为29%，南非为23%，印度为21%。即便一些法治化程度较高的发达国家，非法卷烟比重也很高，譬如加拿大为19%，法国为17%，英国为10%，德国为8%。而在烟草专卖体制下，我国烟草部门建立起一支法治化、专业化、职能化的专卖执法队伍，并与公安、海关等部门形成打假打私联合机制，每年投入巨大的人力、物力、财力，持续保持卷烟打假打私高压态势，目前已把非法卷烟比重控制在4%以内，不但远低于发展中国家，而且也低于发达国家，处于全球领先水平。我国烟草专卖体制在打假打私方面的优势，得到了国内外的广泛认可，世卫组织《烟草控制框架公约》缔约方在谈判制订《消除烟草制品非法贸易议定书》时，就借鉴、吸收了我国烟草专卖管理的许多做法和经验。

（四）在发展民族工业上具有独特优势、取得了显著成效。烟草行业是一个规模庞大的行业，目前全球共有吸烟人口11亿，2017年烟草市场销售总额约8000亿美元。在国外烟草市场上，跨国烟草公司长期保持寡头垄断格局，2017年，仅菲莫国际、英美烟草、日本烟草、帝国品牌四大跨国烟草公司，就占据了中国以外卷烟市场份额的72%。俄罗斯、菲律宾、墨西哥等许多国家烟草市场，几乎完全被跨国公司所垄断。但我国烟草行业在专卖体制下，一方面坚持中式卷烟发展方向，积极实施大品牌、大市场、大企业发展战略；另一方面严格执行国家烟草产业政策和国营贸易政策，有效控制和限制外资进入。目前，外国烟草品牌在国内市场的份额不到1%，我国烟草企业已牢牢控制国内市场99%以上，中式卷烟品牌得到了消费者的高度认同。2017年，“双喜·红双喜”“云烟”“利群”“红塔山”“白沙”“南京”等14个卷烟品牌销量超过100万箱，“中华”“利群”“云烟”“芙蓉王”等4个卷烟品牌批发销售额超过1000亿元。在全球销量最大的15个卷烟品牌中，我国卷烟品牌已有11个。中式卷烟知名品牌的发展壮大，彻底结束了国内市场“洋烟”泛滥的历史，卷烟工业为“中国制造”树立了一个成功典范。

（五）在助力脱贫攻坚上具有独特优势、取得了显著成效。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。在烟草专卖体制下，烟草行业自觉服从和服务于脱贫攻坚的大局，真正把脱贫攻坚融入到各项烟草工作之中。特别是在安排烟叶种植和卷烟生产时，坚持向老少边穷地区倾斜，目前全国70%以上的烟叶生产计划、60%以上的卷烟生产计划均安排在老少边穷地区，“两烟”生产已成为老少边穷地区农民增收、政府增税、企业增效的重要支撑。在安排资金使用方向时，烟草行业认真贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，每年从利润中拿出巨额资金用于烟叶生产基础设施建设和水源工程建设，自2005年以来已累计捐赠、补贴资金900多亿元、建成各类项目近500万件，极大地改善了数千万农民的生产生活条件。目前，烟草行业承担定点扶贫县3个，对口支援赣南原中央苏区县1个，主动组织支援云南少小民族2个，主动组织支援少数民族自治州2个，主动组织支援西藏、新疆等民族地区发展，全行业每年捐赠扶贫资金达数十亿元之多，而且从项目、技术、人员等各方面给予倾斜支持，有力促进了对口支援老少边穷地区经济社会发展。2017年，全国烟农全年实现种烟总收入565亿元（含生产投入补贴65亿元），烟农户均种烟收入4.91万元。

（六）在推进控烟履约上具有独特优势、取得了显著成效。我国是《烟草控制框架公约》缔约方，推进控烟履约工作，是我国政府的法定职责。在烟草专卖体制下，国家严格按照指令性计划组织烟叶种植和卷烟生产，并通过强有力的技术和经济政策，严格限制市场进入，有效避免盲目发展，切实推进降焦减害，稳步实现控制烟草供给、控制烟草需求、减少烟草危害的控烟履约目标。其中，在控制烟草供给方面，严格执行卷烟生产指令性计划管理，始终坚持“总量控制、产销协调、稍紧平衡”调控方针，坚决禁止新建烟厂，大力推进卷烟工业企业组织结构调整，从1998年开始，通过“关、停、并、转”，将原有185家烟厂（含生产点）整合到现有的94家烟厂（含生产点），卷烟品牌由1000多个压缩到目前的90个，较为彻底地解决了盲目生产、无序生产、超计划生产等问题。在控制烟草需求方面，认真落实“寓控于征”的税收政策，2017年卷烟综合税负达66.8%，高于世界平均水平，同时在卷烟包装警示、广告宣传、公共场所禁烟等方面不断加大力度，全国成年人口吸烟率近年来呈下降趋势。在减少烟草危害方面，持续加强烟草制品科学研究和技术开发，每支卷烟焦油量从1982年的27.1毫克下降到目前的10.1毫克，每箱卷烟烟叶消耗量从1982年的57.1公斤下降到目前的33.0公斤，卷烟其他有害成分含量也持续降低。

习近平总书记指出，社会主义初级阶段是当代中国的最大国情、最大实际。我们在任何情况下都要牢牢把握这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足这个最大实际，并多次强调“决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补”。对于烟草行业，一方面由于吸烟有害健康，另一方面由于烟草税收对国家财政收入有着举足轻重的重要影响，因此要通过改革创新来控制供给、控制需求、减少危害，并确保国家财政收入不流失，绝不能简单套用其他垄断行业旨在打破垄断、放开市场、降低价格、扩大供需的通行做法。基于烟草行业的特殊性，在社会主义初级阶段，必须坚定不移地巩固烟草专卖体制，这是烟草行业沿着正确的方向改革发展的根本保障，对维护国家利益、维护消费者利益和保持烟草行业持续健康发展至关重要。

（一）对保证国家财政收入至关重要。近年来，烟草行业每年为国家创造超过一万亿元的财政收入，同时还发挥了财政“蓄水池”功能，根据国家财政需要及时缴纳国有资本收益、专项税后利润等。烟草行业之所以能够有效保证国家财政收入，最根本的原因就是有烟草专卖体制的坚强保障。如果动摇了烟草专卖体制，虽然国家仍然会继续对烟草产品征收高税，但却可能出现类似酒类行业的“只有高税率、没有高税收”局面。从税收政策看，国家对酒类产品也征收高税，目前白酒按20%的税率加0.5元/500克（或者500毫升）从价从量复合征收消费税；但从对国家财政的实际贡献看，2009年我国提高卷烟消费税，烟草行业实现税金3948亿元（不含所得税），同年酒类行业实现税金432亿元（中国酒业协会数据，含白酒、啤酒、红酒、黄酒等），仅为烟草行业税金的10.9%；2015年我国再次提高卷烟消费税，烟草行业上缴财政总额10950亿元，其中税金8404亿元，同年酒类行业实现税金853亿元，仅为烟草行业税金的10.1%。从国外烟草业情况看，也较为普遍地存在“税率较高、税收较少”的现象，主要原因就是缺乏强而有力的体制保障，导致税收流失非常严重。目前，世界各国烟草税收占财政收入的比重大多在2%～3%，美国、俄罗斯、日本等卷烟产销大国不到2%，而我国高达7%左右，烟草税收绝对额也稳居世界第一。从以上数据可以看出，我国烟草专卖体制在保证国家财政收入方面，具有成本最低、效率最高、效果最好的特点。如果动摇烟草专卖体制，最直接的后果就是势必导致国家财税大量流失，烟草行业每年超过一万亿元的财政贡献难以维持和稳定。

（二）对打击烟草制品非法贸易至关重要。卷烟是快速消费品，市场需求很大，生产销售门槛较低，同时国家对其课以重税，是不法分子最易染指的领域，这也决定了卷烟打假打私永无穷期。虽然我国目前已把非法卷烟比重控制在4%以内，处于全球领先水平，但各种非法制造、销售、走私活动随时都可能反弹。仅在2017年，我国就依法查处案值5万元以上假烟案件5980起，查获假烟28.4万件，查获走私烟12.7万件，查获烟丝烟叶1.5万吨，收缴制假烟机383台，拘留8552人，追究刑事责任4620人。目前，烟草行业有6万多名专卖执法人员，这些人员没有列入国家公务员编制。如果动摇烟草专卖体制，就难以保持专卖执法队伍的稳定和烟草打假打私体系的稳定，势必出现卷烟打假打私机制不顺畅、运转难协调、人员跟不上、财力没保证等问题，导致非法烟草贸易活动迅速反弹，进而对国家利益和消费者利益造成严重损害。

（三）对遏制外烟反弹泛滥至关重要。由于烟草行业的特殊性，世界上许多国家都实行过烟草专卖体制。然而，由于种种原因，不少国家取消了专卖体制，而这带来的一个严重后果就是跨国烟草公司的大举进入，一些国家的民族烟草企业最后荡然无存。譬如，西班牙、法国是最早实行烟草专卖体制的国家，两国在实行专卖体制时期，都成立了既承担政府专卖职能、又承担企业专营职能的国家烟草专卖局，但在上世纪中期，两国相继实行专卖和专营分开，随后导致专卖体制瓦解，国内烟草市场迅速被跨国烟草公司控制。2017年，西班牙、法国烟草市场超过95%的份额均被四大跨国烟草公司占据。奥地利、意大利、土耳其、俄罗斯、波兰、摩洛哥等许多国家改变专卖专营体制后的情况也与西班牙、法国类似，目前90%以上的市场份额已被跨国烟草公司占据。日本、韩国、中国台湾等取消专卖体制后，政府保留了许多限制外资进入的政策，但本地市场还是被跨国烟草公司逐步挤占，2017年外国烟草公司占本地市场的份额日本达39%、韩国达40%、中国台湾达72%。我国是全球最大的烟草市场，同时也是跨国烟草公司最渴望进入的烟草市场。如果动摇烟草专卖体制，势必会给跨国烟草公司带来可乘之机，国内市场极有可能像法国、西班牙、俄罗斯、日本、中国台湾等国家或地区一样，被跨国烟草公司和国外卷烟品牌逐步蚕食，进而导致外烟迅速反弹泛滥、我国烟草企业减产裁员、国家财税持续流失等一系列严重问题。

（四）对支持老少边穷地区发展至关重要。目前，我国烟叶种植、卷烟生产主要集中在老少边穷地区，涉及2000多万人口的就业和生计。在烟草专卖体制下，烟草行业按照实现共同发展、助力脱贫攻坚的理念，积极履行社会责任，自觉服从和服务于党和国家工作大局，持续加大对老少边穷地区的支持力度。如果动摇烟草专卖体制，烟草企业的利润最大化动机可能会被极大激发，并在一定程度上牺牲“公平”追求“效率”，促使烟草要素资源从老少边穷地区不断流出，导致对老少边穷地区的支持力度不断减弱。此外，烟草企业在一定程度上可能会牺牲“社会效益”追求“经济效益”，进而导致“工业反哺农业”的力度不断减弱，参与社会事业建设的力度不断减弱，为烟农、卷烟零售客户、消费者提供“普遍服务”的力度不断减弱。此外，受企业市场化的逐利行为影响，广大烟农、卷烟零售客户的利益将得不到有效保障，广大消费者特别是低收入群体的卷烟消费需求难以得到合理满足。

（五）对控制烟草生产盲目发展至关重要。烟草生产投入产出高、税利贡献大、回报见效快，各地都有发展烟草生产的强烈愿望，各种社会资本、境外资本也有进入烟草市场的强烈冲动。在烟草专卖体制下，国家通过禁止新建烟厂、控制产能规模、严格计划管理、实施总量控制、管控流通渠道、加强市场监管等，有效实现了生产经营有序发展和烟草市场供需平衡。如果动摇烟草专卖体制，形成专卖管理和生产经营“两张皮”，行业管理缺乏强而有力的组织支撑、人员支撑和信息技术支撑，极有可能出现指挥失灵、调控失效的局面，各地争上烟草项目、扩大产能规模的势头将难以阻挡，烟叶超计划种植、卷烟超计划生产的倾向将难以避免，烟草市场降价倾销、无序竞争、非法经营的现象将大量发生，最终势必导致烟草生产盲目发展，进而不断加剧总量失控、结构失衡、市场失序的矛盾。从控烟履约角度看，这也必将极大地增加控烟难度，加大控烟成本，制约我国控烟履约工作的平稳有序推进。

总体来看，烟草专卖体制是我国改革开放的一项重大创新性成果，实行专卖体制以来特别是新世纪以来我国烟草行业改革发展取得的显著成效，充分说明烟草专卖体制具有旺盛的生命力和巨大的优越性。然而，从这一管理体制的内在规定和客观要求来看，进一步完善烟草专卖体制，要高度重视和切实解决好规范、效率、活力“三个问题”。

（一）烟草行业以自我监管为主，必须高度注重规范自律。对于垄断行业，政府监管和社会监督有着十分重要的约束作用，除此之外，烟草行业监管更要以自我监管为主。在这种情况下，如何真正管住自己、管好自己，防止滥用垄断经营权力就显得至关重要。为此，必须始终坚持把严格规范作为促进行业持续健康发展的生命线，努力从法律层面、制度层面、道德层面扎实推进规范建设，有效解决好注重自律这一战略性课题。特别是要坚持把规范市场经济秩序和生产经营行为作为贯彻执行烟草专卖法律法规的根本出发点和主要着力点，真正做到依法行政、依法管理、依法组织生产经营、依法控烟履约；健全完善制度、流程、标准等规则体系，积极构建加强内部管理监督的长效机制，切实提高烟草系统的执行力和公信力；牢固树立“国家利益至上、消费者利益至上”行业共同价值观，切实增强严格规范的意识，真正使严格规范成为所有管理机构、烟草工商企业和每个员工的自觉行动。

（二）烟草生产经营实行计划管理，必须努力提高资源配置效率。对烟叶、卷烟等烟草专卖品实行严格的计划管理，这是实行烟草专卖体制的基本要求。而中国改革开放以前实行计划经济的教训说明，计划可能与市场脱节，从而造成资源配置效率不高。为在坚持计划管理的前提下避免计划与市场的脱节，烟草行业要积极引入市场机制，加快推进信息化与生产经营管理深度融合，不断促进烟草要素资源的合理流动和优化配置，有效解决好提高效率这一战略性课题。特别是要深入推进以卷烟品牌为根本的烟草资源配置方式改革，加快推进按零售客户订单组织卷烟货源并向组织卷烟生产延伸，加快推进按卷烟工业和卷烟品牌发展需求组织烟叶生产供应，加快推进品牌合作生产和烟叶基地化建设，努力做到计划来自订单、计划体现需求、计划反映市场，真正促使计划管理与市场机制有机结合，不断提高烟草资源配置效率。

（三）烟草企业实行国有独资，必须努力增强生机和活力。对烟草工商企业实行国有独资，这是实行烟草专卖体制的重要基础。但从绝大多数国有独资企业的实践来看，通常表现出缺乏活力的通病。为克服这一潜在不足，烟草行业必须积极营造卷烟工业企业和卷烟品牌间适度竞争的格局，营造有利于优势企业和品牌持续健康发展的良好环境，努力通过市场竞争来激发企业活力。同时，要平稳推进中国烟草总公司公司制改革，进一步推进现代企业制度建设，尊重企业市场主体地位，完善法人治理结构，健全激励约束机制，努力通过完善体制机制来保持企业活力。高度重视和切实加强文化建设，不断增强企业对员工的凝聚力和感召力，不断提升员工对企业的认同感和归属感，全面调动员工的积极性、主动性和创造性，努力通过先进的文化建设来提升企业活力。