一、国企改制方案设计及其操作的要求
许多国有企业在改制一段时间后，甚至是3 年以后，出现了对企业改制利益相关者如经营者、持大
股自然人等追究行政责任和刑事责任这类案例，在2003 年有急剧上升的趋势。从金海泰资本市场研究
中心完成案例的经验和金海泰专家委员会成员的调研看，国企改制后被追究行政责任和刑事责任的原因
在于改制方案的设计留下了法律风险和政策风险，因此国企改制方案必须严格按照法律法规和文件的要
求设计。
（一）改制方案设计必须符合公司法的要求
国有企业经过产权制度改革，由国有制转变为非国有制，其改制方案包含公司章程的重新制定、工
商注册登记事项的变更处理和公司"三会"权利与责任的重新界定等多项与现行《公司法》密切相关的内
容，因此在设计改制方案过程中，必须遵守《公司法》相关规定，从根本上规避可能出现的各种政策风
险和法律风险。
1．公司章程符合公司法的规定
公司章程是关于公司组织及其活动的基本规章，按照《公司法》规定，它必须载明的事项包括公司
名称和住所、经营范围、注册资本、股东名称、股东出资方式和出资额以及公司机构及其产生办法等内
容。在国企改制过程中，必须就涉及的与公司章程有关的变动事项记载于新公司的章程中，以明确新设
公司组织与活动的基本依据以及股东之间的权利义务关系，保证改制后公司内部管理活动的正常开展。
2．工商变更登记程序和内容合法
国有企业的改制工作可能涉及到股东、法定代表人、注册资本、经营范围等工商注册登记事项的变
动，因此必须向相应的工商登记机关针对变动事项办理工商变更登记手续，针对这项工作，我国《公司
法》明确规定了变更登记的程序和内容，只有按照规定的程序和内容进行申请变更，才可能保证改制的
顺利进行并使新设公司享有其应有的法律保障。
3．公司的"三会"权利与责任的界定合法
经过产权制度改革，原有的国有企业要完成以党委会、工会和职代会为主体的"老三会"向以股东会、
董事会和监事会为主体的"新三会"的演变，其演变的目的在于要建立现代化的科学的治理结构，因此企
业改制后要充分树立"新三会"的权威效应，并继续发挥"老三会"的监督作用，使"新老三会"的权利与责
任界定清楚明确。
（二）改制方案设计必须符合会计准则的要求
国有企业在改制过程中所涉及到的各项成本、费用的列支以及股权变更等事项最终将反映在改制前
后的资产负债表中，因此需要按照会计准则的规定，就这些事项对资产负债表进行相应的调整。
1．改制前的资产负债表必须经过审计与评估调整
产权制度改革是国有企业的一件大事，它涉及到企业关键财务数据的根本性变动，因此为了保证改制的
顺利进行，必须首先保证改制前企业的资产负债表是真实可靠的。为此，中央及地方的改制文件都明确
规定，改制前，企业必须首先聘请专门的审计机构进行资产审计，而后根据经过审计的报表进行资产评
估，并且要针对审计和评估结果对资产负债表进行相应的调整。
2．改制后的资产负债表能够相互对应并平衡
国企改制中职工安置费用的支付、补偿金转股等事项都可能对改制后的资产负债表产生影响，资产负债
表作为账面数据集中反映了国企改制中各项扣除、转股等工作的最终结果，在改制方案的设计中必须就
各种事项发生变化而引发的报表事项的调整作出明确测算并及时披露，在充分保证各项工作有据可查的
基础上，杜绝可能出现的各种法律风险。
（三）改制方案设计必须符合税法的要求
改制操作中可能涉及到的税种较多，包括企业所得税、职工的个人所得税、房产税、土地使用税、契税
等，在设计改制方案时，要严格按照税法的要求，依法纳税，避免出现由于偷逃税款而可能带来的法律
风险。
1．国有企业历年欠税处理的法律依据
改制过程中必须就国有企业的历年欠缴税款进行处理。税收可分为地方税和中央税两种，一般情况下，
企业欠缴的中央税在国家未出台明确的减免文件的情况下很难豁免，而对于欠缴的地方税处理的弹性相
对较大，企业可以通过与地方政府的充分沟通与协调，共同探讨最佳的处理方式。
2．改制中以及改制后税前成本的扣除与列支
改制中可能涉及到多种成本或费用的列支，例如财产清查中的资产损失、职工安置费用以及聘请中介机
构的费用等等，这些成本的支出直接关系到企业的利润，并最终影响企业的应纳税款，因此为了规避可
能出现的税收纠纷，改制中必须切实防止出现虚列成本的行为，严格按照有关规定列支成本并形成相应
的书面文件。
二、国企改制中的法律与政策风险分析
国有企业在进行改制方案的设计以及其实际操作中，由于有关政策指导和法律规范的缺乏以及企业
在改制方面的认识问题，可能遭遇相当多的政策和法律风险。根据我们多年来在国企改制实际操作以及
政策理论研究方面的经验，我们认为国企改制面临的法律与政策风险主要存在以下几方面：
（一）国企改制中的国有资产评估的法律与政策风险
关于改制企业的资产评估工作，由于其涉及到借助第三方中介机构对国有净资产数额的最终确认，因此
在这个程序中可能存在"寻租"的机会。在资产评估环节，各种不规范的做法主要集中在两个方面：其一
资产评估机构不具备评估资格。有些地区没有明确规定资产评估必须由具有独立法人资格和资产评估资
格的中介机构做出，或者对评估机构的要求不够高；有些地区虽然对资产评估机构的资质有规定，但往
往多方面干涉评估机构的评估工作，使评估机构做出有利于某一方的评估结果。其二资产评估的内容不
够准确。应该纳入评估范围的资产没有被评估，主要是指企业的无形资产，包括专利权、商标权、资质
证书、厂商名称和商号、商誉、营销网络等。无形资产的价值由于难以评估，尤其是一些中小企业的无
形资产并不大，因而就被有意无意地忽略了。上述做法极大的提高了改制过程中的政策风险和法律风险，
为改制企业的正常发展埋下了隐患。
国资委近期出台的《关于规范国有企业改制工作的意见》针对这一问题提出了相关的规范意见，《意
见》明确指出"国有企业改制，必须依照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91 号）聘请具备资格
的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。"，并特别强调了"企业的专利权、非专利技术、商标权、
商誉等无形资产必须纳入评估范围。"，从而从根本上杜绝了国有企业通过不评无形资产而压低国有净
资产的可能性。
（二）国企改制中国有资产转让的法律与政策风险
产权交易是国有企业改制的必经之路。产权交易涉及到交易双方、交易价款以及价款的支付等问题，
在实际操作中，很容易遇到多种法律 风险和政策风险。一般来说，产权交易中可能遇到的问题主要
有以下两点：
第一是国有净资产的无偿量化和瓜分。国有净资产被量化和瓜分一般可以归纳为三种方式，其一是
直接从国有净资产中划出一部分奖励给经营者和部分职工；其二是按一定方式将部分国有资产"界定"
为职工集体资产，比如将国家实行"拨改贷"以后的企业积累界定为集体资产，然后作为配股分给职工；
其三是国有净资产被折价出售。从各地国企改制的操作来看，国有净资产转让时折扣的比例一般在5
折到9 折之间，有的甚至3 折出售。一般情况下，改制中国有资产的受让对象多是企业的经营者，他们
肩负着企业经营的战略使命，直接关系到企业职工和地方经济的利益，因此从"合情"的角度来考虑，把
国有净资产奖励或折价出售给经营者似乎是正确的选择。但是从政策的角度来看，这种方式往往是国有
资产流失的主要途径，其合法性将受到很大的质疑。
第二是国有资产转让价款的管理问题。国有资产在出售给非国有投资者后将面临着价款的回收问
题，但是不管是社会投资人还是企业经营者受让国有资产都存在认购资金不能及时到位的问题，尤其是
对于企业经营者来说，由于其出资能力有限，往往不能全额、及时支付其认购资金。针对改制中经营者
购买国有资产的出资来源问题，社会各界也有相关的探讨，其中常用的是通过股权质押，经营者以向国
资部门负债的形式来承接国有资产。虽然这种方式可以解决经营者的出资来源问题，但是却违反了《贷
款通则》中关于"不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国有产权或实
物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等"的规定，存在很大的政策风险。
国资
该内容可能有会员内容，需要登录查看全文，点击
这里在顶部登录
