随着国企改革进入深水区，一种名为“穿透式监管”的新型监督机制正悄然改变着国有资产监管的格局，它如同为国有资产装上了一双“透视眼”，让监管触角直达企业末梢。

2025年以来，国务院国资委多次部署穿透式监管工作，强调要统筹好“放得活”和“管得住”，解决制约国有企业高质量发展的深层次体制机制难题。

从“管资本为主”到“穿透式监管”，国资监管体制经历了系统性变革，依托数字化手段实现“数据、流程、权责、风险”四维穿透，正在构建起一张全覆盖、无死角的国有资产安全防护网。

一、监管演变：从管企业到管资本的跨越 

国有资产监管体制的改革呈现出清晰的深化路径。2013年党的十八届三中全会确立“以管资本为主加强国有资产监管”的改革方向，到2024年党的二十届三中全会提出“完善管理监督体制机制”，政策脉络清晰呈现 “放管结合、提质增效”的深化路径。

十二年间，国资监管经历了从管企业到管资本的根本性转变。2015年，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，形成了“1+N”政策体系，为国资委职能转变和国资国企深化改革打下了坚实基础。

2023年，新一轮国企改革深化提升行动启动，要求进一步健全以管资本为主的国资监管体制，在加强监管、防止国资流失的基础上，坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一。

穿透式监管成为当前国资监管的重要创新，旨在实现“放得活，管得住”，既赋予企业市场化活力，又守住国有资产安全底线。

二、内涵与机制：四维穿透的监管体系 

穿透式监管的核心在于通过信息化、智能化手段，对国有资本运营和国有企业管理进行全流程、全链条、全方位的深度监督。其创新性体现在四个维度的穿透。

一是数据穿透是利用大数据、云计算等技术，实时采集企业财务、投资、运营等数据，打破“信息孤岛”，实现国资监管部门对下属企业业务和资金的动态监控。某地国资委通过梳理企业银行账户、资金支出等核心监管指标49项，重点关注企业银行分布、账户类型、银企直联等情况，探索建立低效账户、资金流动性、对私支付等风险预警指标，做到实时监管、可查可控。

二是流程穿透是从决策到执行全程可追溯，确保“三重一大”事项的合规性，防止违规操作或权力滥用。例如，国企重大投资需逐级报备，监管部门可穿透至项目底层资产。某市审计局在决策环节，通过审查党委会纪要、董事会决议、可行性报告等资料，靶向纠偏“未论证就上马”“未申报就实施”等乱象，推动建立科学决策机制。

三是权责穿透是明确各级企业及管理人员的责任，避免因层级复杂导致责任模糊。监管可直达子公司、孙公司，防范“影子股东”“控股不控权”“虚假代持”等风险。某地国资委建立健全国有企业内部控制权责清单，全面厘清各治理主体权责边界，明确各层级企业的事项权责清单、授权放权清单、内部机构部门权责清单，规范企业决策行为。

四是风险穿透是重点监控债务、投资、融资性贸易、金融衍生业务等高风险领域，提前预警潜在问题。某区通过资产、改革、债务三大维度的穿透式监督，既能精准发现国企管理中的痛点难点，又能为企业提质增效、防范风险提供有力支撑。

三、实践探索：三维审计模式与“四内一体”体系 

各地在穿透式监管实践中探索出多种有效模式。某市审计局创新构建了 “穿透式审查、全链条监管、精准化审计”三维审计模式，以审促改、以审促管，为市属国企改革提升筑牢监督屏障。

一是穿透式审查：聚焦政策执行的“梗阻点”与“风险点”，按照“政策解读—执行核查—效果评估”闭环链条，深入剖析政策执行偏差，确保改革制度在执行中不被“打折扣”。

二是全链条监管：通过构建“清查—规范—增效”三位一体监管体系，开展资产“全景透视”，全面清查土地、房产、股权等资产底数，解决历史遗留的产权不清问题，推动闲置资产盘活。

三是精准化审计：实施“决策—资金—收益”三维度精准审计。构建资金流向追踪图谱，穿透审查资金来源合规性与使用效率，优化资金调配、降低融资成本。某地国资委的“四内一体”监管体系则实现了内部控制、内部审计、内部巡察、内部考核的有机衔接。该体系通过“三张清单”强化内控，建立内部控制制度清单、权责清单和风险清单；“四项机制”强内审；“五个行动”严内巡；“六大举措”促内考。

四、技术赋能：数字化监管的新形态 

国有企业数字化监管通过数字技术重构监管范式，实现国有资产全生命周期动态监测和风险防控，有效提升监管效能。数字化监管的本质在于构建全周期、穿透式的智能治理体系。

山东省致力于打造“全域覆盖、智能协同”的国资监管新生态，16市国资委均已建设符合地方实际的国资国企在线监管系统，并逐步向县级覆盖，实现“三重一大”决策事项、国企组织基本信息、大额资金流动等关键数据实时对接。

重庆市国资委通过打造“感知预警、决策处置、监督评价、复盘改进”的智慧型国资 “监管大脑”增强风险监测和防控能力，推动监管模式革新，逐步形成市国资委、集团/区县国资监管机构、子企业三级系统贯通的监管格局。

上海市国资委率先实现人工智能在国有产权登记管理中的创新应用，通过智能机器人实现金融企业产权数据跨系统自动填报，减轻双重报备负担；宁夏国资委打造可视化监管平台，实现企业资产分布、治理结构和管理层级的数字化透视。

五、挑战与展望：从技术赋能到治理赋能 

尽管穿透式监管取得了显著成效，但仍面临诸多挑战。传统监管模式中存在数据孤岛、标准差异、动态追踪困难等突出问题，部分监管机构仍延续“重审批、轻监管、弱服务”的传统模式。

未来，穿透式监管的发展需从四个方面着力：

一是构建战略使命导向型的数字化监管体系：将履行战略使命评价中的科技创新、产业链安全、公共服务效能等差异化指标与数字化监管系统的数据采集标准深度对接。

二是培育“共治共享”的数据治理生态：完善国有企业数据资源目录与共享标准，明确数据所有权、管理权、使用权边界，破解数据流通壁垒。

三是探索“制度+平台”的动态适配：总结现有地方平台建设经验，形成可复制推广的国企数字化监管范式，明确数据采集标准、系统对接规范与安全审计要求。

四是推动全流程治理赋能的数字化转型：将人、财、物等核心管理数据实时接入统一监管平台，通过权限分级与可视化管理压缩冗余管理层级。

结束语

随着数字化转型加速，穿透式监管正在从技术工具迭代升级为治理体系的结构性变革。未来，这种监管模式将更加智能化、精准化，国有资本布局将不断优化，国有企业发展活力将得到有效释放，为培育新质生产力提供战略性支撑。

穿透式监管的未来已然显现：它既不是要捆住企业的手脚，也不是为了监视企业的一举一动，而是为了打造一种“放得活”与“管得住”有机统一的监管新生态。