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中美金融监管差异对防范我国金融法律风险的启示

2008/7/7 字体：大 中 小 来源： 作者：

《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》公布后引起很大争议。不少专家认为，《办法》中有关境外金融机构取得中资银行控制权的规定与美国的金融监管及控制力度相比，存在很大差距。“它山之石，可以攻玉。”比起金融实力强大的美国，我国更应从战略高度制定维护金融安全的配套法规，建立起相应的安全审查机构体系，以防关系国家命脉的金融资源旁落他人。
　　北京大军经济研究中心研究员杨晓陆指出：“任何国家，对于境外机构控制本国银行都会设定一些严于本国金融机构的限制条件，以防止重要的金融资源旁落他国。西方发达国家的银行大都由本国资本或国有银行控制着。英国是“金融祖宗”，主要银行都由英国控股；法国最大的10家银行中8家是国有银行；日本90%多的金融股权在本国手中；美国喊叫金融自由化和金融开放最厉害，然而美国最大的9家银行全部是美国本土资本控股!
　　中央民族大学金融证券研究所所长张宏良、厦门大学金融系客座教授余云辉、德邦证券投资银行部分析师曾可为等分析认为，中美两国对金融股权的监管控制主要存在以下差异：
　　一、法规差异——设置多重法律严格保护还是单一法律保护。
　　世界上对金融控股重要性认识最为深刻的国家就是美国，所以美国也是世界上金融壁垒最为森严的国家。上世纪90年代初，美国就专门出台了《外资银行监管促进法》，其中包括诸多对外资银行进入美国的金融壁垒：禁止外国银行在境内吸收美国居民存款，禁止外国银行加入美国联邦存款保险系统；不支持外国银行收购、兼并或控股美国银行等。即便个别被认为安全的银行获准进入，也不允许插手银行核心业务，更不允许从当地取得资金供应。通过种种法律限制，美国成功地把外资银行排斥在银行业的主流业务之外，完全剥夺了外资银行与本国银行开展平等竞争的条件，从而保证了美国金融霸主地位的巩固和发展。
　　在美国，有关境外机构取得美国境内银行股权，要受到《银行持股公司法》《银行兼并法》《银行控股权变更法》《国际银行法》《金融机构现代化法》《外国银行监管促进法》等诸多法律的约束。2007年7月，美国又出台了《外商投资与国家安全法案》，重新定义涉及外资并购的国家安全问题，对外国投资进行更严格的审查，银行、供水、关键技术、基础设施等都被归入国家安全领域。外国资本持股美国企业超过10%的，须经由“外国投资审查委员会”审查，而且这种审查基本上通不过，以至于在现实中外资并购的交易都被控制在10%以内。
　　即使是如此苛刻的标准美国仍嫌不够，今年4月21日，美国财政部公布的《关于外国人兼并收购的条例》提出：只要外国投资审查委员会对外资的投资目的存有疑虑（而引起疑虑的主观标准是不透明的），不论其入股多少都可以对交易进行审查，也就是说任何外资并购从法理上讲都是可以被否决的；而打算收购美国敏感资产的外国投资者，将被要求呈交关于以往在军队及政府部门服务的个人信息；一旦外资收购交易被裁定危及美国国家安全，欲购买股份的外国企业可能面临高达数千万美元的罚款。
　　专家表示，在金融监管立法上，美国和中国正好相反，美国是立法监管越来越严，而中国却立法监管越来越松，口子开得越来越大。美国是全世界金融实力最强的国家,对待外国控股金融尚且如此谨慎,相比之下中国的金融监管能力和运作能力还十分脆弱，体系中的漏洞很多，而我们的金融对外开放步伐却大于美国。而且中国金融业是在自身法律法规保护体系尚未建立的情况下大举对外开放的，这就像是“放水在先，修渠在后”，危险是可想而知的。
　　二、结构差异——多重监管还是单一监管。
　　从1991年美国出台的《外资银行监管促进法》可以看出，美国金融监管体系是4个机构构成的多层次监管体系。首先，联邦注册的外资银行分行由货币监理署负责颁发牌照、监管、检查和监督。其次，州注册的外资银行分行由所在州银行监管部门批准设立并监管，并且这两类外资银行分行在成立前均需获得美联储的批准。再者，外资银行如欲在美接受存款（初始存款金额低于10万美元），其存款由联邦存款保险公司承保。这一监管体制，确保了对政府权力的制衡，从而防范了国家金融安全因个别机构管理权专断和被利益集团赎买而造成的风险。
　　此外，《外商投资与国家安全法案》授权美国总统可以中止或禁止任何被认定为威胁美国家安全的外国收购、并购行为。这一法案规定由原负责监控和评估外资影响的“外国投资审查委员会（CFIUS）”对可能威胁美国家安全的外国投资项目进行审查。委员会在审查中将“民事处罚”的条款纳入所谓“减损协议”中，CFIUS将与外国企业达成更多的减损协议，一旦美国认为外资并购造成其损失将在减损协议中挽回损失，这又确保了美国金融控制权及利益。法案还规定“外国投资委员会”要每年定期向议会汇报审查情况，把过去议会的不定期监督变为定期监督。美国对外资监管的权力级别之高，体现了美国高度重视外资对国家安全的影响。总统具有最终裁决权，保证了国家对外资威胁国家安全的重视级别和行政动员能力，总统、行政、议会权力间的制衡，则降低了个别机构造成外资威胁美国国家安全的风险。美国正是通过这种风险的严密控制，才使得外资只能为美国的国家利益服务，而不会构成对美国金融安全的威胁。而在我国，根据《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》，对外资银行的控股权审批，只是由银监会一家机构独立完成监管及审批。
　　美国对外资银行的监管，不仅体现在通过各个机构权力制衡对外资银行结构性监管上，而且在技术规范与股权比例上也存在着明显限制。如《外资银行监管促进法》明确规定：在美国有分支机构或代理机构的外资银行，在取得一家银行或银行控股公司5%股权前，都必须得到美联储的批准。其次，若拥有一家银行不少于25%的有投票权股份即被定义为收购。无论新建子行或收购银行，外资银行母行均须事先征得美联储批准。这样美国就完全把外资银行建立分行、参股美国银行的权力收归各个机构所有，再由美联储居中协调。
　　与我国两部监管外资金融机构的法律法规相比，美国并没有设定明确标准，也未说达到这些标准就可以让外国人参股，只说由多个机构对外资进行考察，然后由美联储来审定。我国《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》却允许外资控股中资银行，甚至单列出一节明确外资达到什么标准就可以控股中资银行，还规定单一由银监局作出认定即可，其弊端在于：一是明确了外方获得控股权的条件，只要外方达到规定标准（标准还定得不高），我国只能出卖控股权；二是由单一机构决策，由于目前的体制弊端,等于只要银监会主要领导同意,外资都能获得审批，外方只要公关拿下少数人, 就可轻易得到中国银行的控股权!这样的前景，其危险程度不言而喻。
　　三、思路的差异——是以“开放”为目的还是以国家利益为最终目的。
　　美国金融业决不会把“开放”当作目的，开不开放服从于是否有利于美国利益最大化，是否有利于金融安全。美国监管当局极其注意保护本国金融安全，在这个基础上才谈对外资的开放。例如严加限制外资银行10万美元以下的储蓄业务；中国在美国设立分行举步维艰，直到2007年底，美联储仅批准招商银行一家在纽约设立分行，而美国几乎所有大银行都在中国建立了数十家分行。美国的金融监管将信息机制、内控机制、管理机制或母国监管机制等内容均列入考察范围，即使外资银行达到这些标准，也仅获得“被美国监管机构审查”的权力，离控股美国银行还差之甚远。
　　一些专家表示，“开放”应该只是“手段”，国富民强才是“目的”。中国金融业若把“开放”变成了“目的”，为证明自己开放，把五脏六腑、所有要害都敞开让外人廉价买走，这种开放带来的只能是贫穷。只有自力更生、自主创新才是国家富强的根本。放弃产业的控制权、放弃金融业的控制权，就是把自力更生、自主创新这个根本连根拔起。其实这几年引进外资战略投资者、低价出售25%股权给外资后，中国银行业在经营机制上并没有产生根本优化，仍然是以吃垄断的存贷差额获利。开放的底线应是确保国家对银行业的绝对控制权。一旦《办法》为外国人建立了获得我国银行控股权的法理根据，以欧美强国的资金优势和运作、游说、谈判能力来看，控制我国银行业将如履平川！
　　四、结果的差异——强者层层设防，弱者城池洞开。
　　与美国对外资的监管相比，我国对外资的监管相形见绌。不管是监管的权力级别、监管的体系设计还是监管的标准，我们都没有美国巧妙和严格，由此让外国资本钻了大空子。
　　自美国1991年通过《外资银行监管促进法》到2007年11月期间，整整16年里中资银行无一家获许在美国市场设分行；而与此同时，有20多个国家近80家外资银行在我国30多个城市建立数百家分行和法人机构，同时还有约150家外资证券、基金等金融机构进入中国金融市场。未来的历史学家将无法解释这一奇特的现象：美国是世界上金融最强大的国家，可美国金融市场却是壁垒森严，外人免进；而中国是金融市场最脆弱的国家之一，却国门大开、全不设防。这样的结果会是怎样可想而知。
　　专家分析认为，除立法阻挡外资银行进入之外，美国还有两道金融防火墙，就是爱国的金融监管集团和共同诉讼制度。即便美国取消对外资银行进入的限制，另外两道防火墙，仍然可以使外资银行难以在美国获得平等竞争的条件。美国高度的爱国主义精神和严明的法治，使外资很难通过贿赂美国官员来廉价收购美国金融资产。（记者丛亚平）
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